Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2018 r. oddalił skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., Gminy Miasta K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. oraz Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz stwierdzenia następstwa prawnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 21 maja 2003 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w K. przy ul. [...].
Decyzją z [...] grudnia 2003 r. Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawca jest następcą prawnym Ubezpieczalni Społecznej w K. i orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy wskazanej powyżej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1817/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2004 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2003 r.
Wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1268/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawca jest następcą prawnym Ubezpieczalni Społecznej w K. i orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy udziału we wskazanej powyżej nieruchomości w wysokości 655/1000. Po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta K., Zarządu Województwa [...] i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawca jest następcą prawnym Ubezpieczalni Społecznej w K. i orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy udziału we wskazanej powyżej nieruchomości w wysokości 484/1000 jej części użytkowej. Po rozpatrzeniu odwołań Zarządu Województwa [...], Prezydenta Miasta K. oraz wnioskodawcy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestia niezbędności spornej nieruchomości dla wnioskodawcy została ustalona w oparciu o wykaz nieruchomości wynajmowanej przez wnioskodawcę ze wskazaniem ich wielkości, liczby zatrudnionych pracowników oraz opis nieruchomości objętej wnioskiem wskazujący na powierzchnie wspólne tej nieruchomości i sposób jej ustalenia.
Po rozpoznaniu skarg Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. i Gminy Miasta K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. oraz Województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podziela stanowisko organu odwoławczego o zbadaniu i udowodnieniu ziszczenia przesłanek zwrotu nieruchomości. Sąd uznał także, że zarzuty dotyczące niewykazania, na jakich podstawach organy przyjęły, że wnioskodawca przeniesie do spornej nieruchomości pracowników zatrudnionych w biurach terenowych i powinni oni zostać uwzględnieniu do ustalenia, w jakim zakresie nieruchomość ta jest niezbędna w celu wykonania zadań przez wnioskodawcę, wykraczają poza zakres przedmiotowy kontrolowanego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Województwo [...], zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:
- art. 115 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 poz. 1778, z późn. zm.), dalej: usus, przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawca spełnił przesłankę uzasadniającą zwrot na jego rzecz własności spornej nieruchomości, mimo że nieruchomość ta jest jednak zbędna dla wykonywania jego zadań, bowiem wnioskodawca nigdy z tej nieruchomości nie korzystał i nie stało to na przeszkodzie w realizacji powierzonych mu zadań oraz jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sporna nieruchomość może zostać uznana za niezbędną dla wykonywania zadań tylko w oparciu o to, że wnioskodawca wynajmuje pomieszczenia w celu prowadzenia działalności, w tym biura terenowe w M. i P., podczas gdy można założyć, że biura te nie ulegną likwidacji po zwrocie spornej nieruchomości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 115 ust. 2 usus oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, wobec jego niezastosowania do zaskarżonej decyzji, mimo że organ naruszył art. 115 ust. 2 usus oraz art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa;
- art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku uniemożliwiające dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia, a polegające właściwie na ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji do akceptacji stanowiska organu odwoławczego i przedstawieniu argumentacji uzasadniającej oddalenie skargi będącej w istocie powieleniem stanowiska organu bez ustosunkowania się do okoliczności podnoszonych w skardze.
Odrębną skargę kasacyjną wywiodły Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. oraz Gmina Miejska K. zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia art. 115 ust. 2 usus przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji brak ustalenia, czy sporna nieruchomość jest potrzebna do wykonania zadań wnioskodawcy przewidzianych przepisami prawa oraz jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten dotyczy także nieruchomości, które na dzień wydania decyzji nie są użytkowane przez wnioskodawcę, podczas gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do nieruchomości, które zarówno w chwili składania wniosku o zwrot, jak i w chwili wydania decyzji o zwrocie są wykorzystywane przez wnioskodawcę do wykonywania jego zadań.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec braku uchylenia skarżonej decyzji mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie:
- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś przez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- art. 80 kpa przez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego;
- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa przez jego naruszenie i w konsekwencji pominięcie, że w uzasadnieniu brak jest wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd braku wskazania w oparciu o jaki stan faktyczny i jakie podstawy prawnie organ ustalił, że powierzchnie, którymi dysponuje wnioskodawca, są niewystarczające do realizacji jego zadań.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skarg kasacyjnych, należy podkreślić, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 9 stycznia 2007 r. uznał, że sporna nieruchomość spełnia co do zasady przesłanki umożliwiające jej zwrot na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale nakazał zbadanie czy zwrotowi powinna podlegać cała nieruchomość czy wyłącznie jej część odpowiadająca powierzchni niezajętej pod prowadzenie przychodni zdrowia. Wyrokiem z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1268/07, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Wojewódzkiej Przychodni Stomatologicznej w K. i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2007 r. NSA stwierdził w motywach rozstrzygnięcia, że jak najbardziej zasadne są zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, iż rozważona powinna być kwestia, czy zwrot nieruchomości nie mógłby być ewentualnie ograniczony do części nieruchomości (...).
Stosownie do treści art. 190 zd. 2 ppsa nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż sąd pierwszej instancji jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, jako że ocena stanu faktycznego dokonywana jest przez pryzmat zastosowania lub wykładni przepisów postępowania (vide B. Dauter [w:] Bogusław Dauter, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolter Kluwer, wydanie 7, Warszawa 2018, s. 679).
Z uwagi na powyższe za niezasadne należało uznać zarzuty związane z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 115 ust. 2 usus. Kwestia spełnienia podstaw zwrotu spornej nieruchomości została już bowiem prawomocnie przesądzona wyrokami sądów administracyjnych, a sporna w sprawie pozostawała jedynie wysokość udziału, który miał być przedmiotem zwrotu Na marginesie powyższego należy wskazać, że argumenty skarg kasacyjnych Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz Gminy Miejskiej K. wskazujące na zbędność spornej nieruchomości do wykonania zadań wnioskodawcy z powodu jej dotychczasowego niewykorzystania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mogły odnieść spodziewanych skutków. Przepis ten stanowi bowiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych występuje o zwrot nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jego zadań. Przepis ten nie posługuje się zatem kryterium wykorzystania przez wnioskodawcę nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W konsekwencji oznacza to, że zwrotowi (przeniesieniu własności) podlega zarówno nieruchomość, która jest aktualnie wykorzystywana na podstawie umów najmu lub dzierżawy do prowadzenia działalności przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jak i nieruchomość, która w przeszłości należała do 1950 r. do poprzedników prawnych Zakładu, a obecnie ze względu na zmiany właścicielskie nie jest jego własnością i nie jest wykorzystywana do realizacji zadań przez Zakład. Zastosowanie wspomnianego przepisu wyłącznie do nieruchomości wykorzystywanych w chwili złożenia przez ZUS wniosku stanowiłoby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niczym nieuzasadnione zawężenie jasnego brzmienia analizowanego przepisu.
Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że w związku z wyrokami z 2007 i 2008 r. w rozpoznawanej sprawie do wyjaśnienia pozostawało czy zwrotowi podlegać powinna cała sporna nieruchomość, czy też w sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia zwrotu nieruchomości do części niewykorzystanej przez podmiot trzeci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego badane pod tym kątem działanie organów administracji publicznej wskazuje, że wypełniły one wszystkie wytyczne wynikające z prawomocnych wyroków. Organy bowiem w toku prowadzonego ponownie postępowania zwróciły się o wskazanie zarówno, co wchodzi w skład spornej nieruchomości, jak i ustaliły jakie budynki zajmuje wnioskodawca w K., w jaki sposób zostały zagospodarowane, ilu pracowników zostało zatrudnionych celem realizacji zadań ciążących na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i jaka powinna przypadać powierzchnia na jednego pracownika. Organy ustaliły także, czy zachodzi możliwość użytkowania spornego budynku przez zajmujące go obecnie instytucje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działania te pozwalają na ustalenie, czy zwrotowi podlegać powinna cała nieruchomość czy tylko jej część, a w tym drugim przypadku także jak duża jest powierzchnia niezbędna do wykonania zadań powierzonych wnioskodawcy.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie wyjaśniające na podstawie wskazówek sformułowanych w wyroku z 2007 r., nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 115 ust. 2 usus oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa.
Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony w dwóch sytuacjach, tj. pominięcia któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie bądź takiego sporządzenia uzasadnienia, które powoduje, że zaskarżony wyrok wymyka się kontroli instancyjnej. Oceniane pod tym kątem uzasadnienie nie wskazuje na istnienie wad, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zawiera bowiem wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie, a wywody Sądu zawarte w wyjaśnieniu podstawy prawnej, chociaż lakoniczne, to nadal zawierają twierdzenia wystarczające do uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, tak więc w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w związku z zarzucanym naruszeniem art. 141 § 4 ppsa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargi kasacyjne.