Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 793/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 85/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi B.M. (dalej: skarżąca) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżąca w skardze do Sądu wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącej propozycji służby. Istotą skargi skarżąca uczyniła twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca podniosła, że w maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją o zwolnieniu jej ze służby, gdyż – jak podała – każda jej decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca podała, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. przepisów wprowadzających skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania, zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć należy zatem, że na treść pojęcia "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi, wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego, zaś nawiązanie stosunku pracy dotyczy sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Dalej Sąd I instancji przywołał wywód prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12), w uzasadnieniu którego wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wypowiedział się już w wyroku z dnia sygn. akt III SAB/Gd 31/17, odnoszącym się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono żadnej propozycji.

Sąd podzielił pogląd prawny wyrażony w tym wyroku, odnosząc go także, z niezbędnymi zmianami do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia.

Zdaniem Sądu, przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ.

Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano.

Reasumując powyższą część rozważań Sąd wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Następnie Sąd wskazał, iż nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej).

Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Zdaniem Sądu, określone powyżej cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Sąd podkreślił również, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Artykuł 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby).

Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi winna być złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy.

Z drugiej strony Sąd zauważył, że złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął.

Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia, a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno – skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Reasumując Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Końcowo Sąd podkreślił, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby - taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej.

W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. 1) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącą decyzji;
2. 2) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Dyrektora IAS oraz zobowiązanie go do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia;
3. 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;
4. 4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. organ uzupełnił skargę kasacyjną podnosząc następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego tj.

1) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

2) art. 170 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna wniesiona przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w zakresie sformułowanych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (pkt. 1 a,b,c,d) okazała się uzasadniona.

Na wstępie należy podkreślić, że skarżąca B.M. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno - Skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej. Jako podstawę prawną skargi na bezczynność skarżąca wskazała art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016, poz. 1948 ze zm.).

Zgodnie z wymienionym przepisem Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżąca stoi na stanowisku, że odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim dotychczasowym pracownikom propozycję pracy, a wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom propozycję służby. Skarżąca dla wzmocnienia swojej argumentacji odwołała się do brzmienia art. 165 ust. 3 ustawy, stosownie do którego pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednocześnie skarżąca wyraźnie sprzeciwiła się (str. 5 skargi) dopuszczalności wygaszania przez organ stosunku służbowego w sytuacji braku w ustawie obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów oraz drogi odwoławczej.

Przypomnienie treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było konieczne z uwagi na to, że sentencja zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienie pozostaje bez związku z przedmiotem skargi.

Jak stwierdzono to wcześniej przedmiotem skargi była bezczynność organu polegająca na nie przedstawieniu skarżącej propozycji służby, podczas gdy Sąd I instancji rozpoznał sprawę w przedmiocie bezczynności polegającej na nie wydaniu decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego w jakim pozostawała skarżąca.

Sąd I instancji wbrew treści skargi i wbrew woli skarżącej, która jest zainteresowana kontynuowaniem stosunku służbowego, dokonał zmiany przedmiotu sprawy, w konsekwencji czego uwzględnił skargę i zobowiązał organ do wydania decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego skarżącej.

Działanie takie nie znajduje oparcia w treści art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.

Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdy sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, czy bezczynności, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zakresie zarzucanej bezczynności.

Zawarte w art. 134 § 1 P.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 28 marzec 2018 I FSK 1000/16 LEX 2486221).

W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Przewidziane w art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność, czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle istotne, że w rozpoznawanej sprawie pomimo że skarżąca wyraźnie określiła przedmiot bezczynności (nie przedstawienie propozycji służby) Sąd I instancji w istocie rozpoznał inną sprawę, której przedmiotem uczynił bezczynność polegającą na nie wydaniu przez organ decyzji o wygaszeniu stosunku służbowego.

Oznacza to, że Sąd I instancji nie rozpoznał w ogóle skargi B.M.

Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czytamy iż Sąd I instancji przyjmuje, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby składana na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia, i na tej podstawie dochodzi do wniosku, że czynności te nie mają charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa - art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to jednak Sąd I instancji nie wydaje właściwego rozstrzygnięcia, lecz wychodząc poza granice sprawy i wbrew ustaleniom wynikającym z akt sprawy, rozpoznaje sprawę w innym przedmiocie.

Uwzględniając skargę na bezczynność, której skarżąca nie zarzucała, Sąd I instancji nałożył na organ obowiązek wydania decyzji kończącej stosunek służbowy skarżącej, chociaż jej wolą było pozostanie w służbie.

Z uwagi na powyższe nieprawidłowości nieskuteczne okazały się materialne zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą sprawy wykreowanej przez Sąd I instancji, a nie sprawy którą Sąd I instancji powinien rozpoznać zgodnie z wniesioną skargą. Zarzuty przedstawione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. miałyby znaczenie, gdyby skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji kończącej jej stosunek służbowy. Taka skarga nie została jednak wniesiona.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności oceni skargę pod kątem jej dopuszczalności. Dopiero w przypadku uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, Sąd I instancji oceni zasadność skargi i wypowie się czy nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej organ dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.