Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 384/11, po rozpoznaniu skargi R. P.-K. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 maja 2011 r., znak: [..]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., znak: [..]Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania R.P.-K. i T.K. wniesionego od pisma Starosty Sandomierskiego z dnia 21 marca 2011 r., znak: [..].
W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że pismem z dnia 17 marca 2011 r. R.P.-K. i T.K. zwrócili się do Starosty Sandomierskiego o złożenie oświadczenia następującej treści: "Starosta działający w imieniu Skarbu Państwa uchyla się od skutków prawnych oświadczenia woli z dnia 17.07.1974 r. Rep A 2317/74 Naczelnika Miasta Sandomierza K.Ś. działającego za Skarb Państwa, jako złożonego pod wpływem błędu co do celu opisanego w § 2 umowy odnośnie celu przeznaczenia zakupionej nieruchomości opisanej w § 1 umowy i gwarancji dopisanej w § 10 umowy.
Jednocześnie Starosta oświadcza, że przedmiotową nieruchomość zakupiono z przeznaczeniem na budowę budynku administracyjnego przy ul. Skopenki 3a, co wynika z przedłożonej w § 2 umowy decyzji Prezydium PRN w Sandomierzu z dnia 6.09.1973 r. Nr GTK-2-600/303/3 o zatwierdzeniu ogólnego planu zagospodarowania inwestycji. Takiej treści winno być oświadczenie § 2 umowy. Pozostała treść umowy nie budzi zastrzeżeń. W związku z powyższym Starosta Sandomierski uchyla się od skutków prawnych decyzji z dnia 31 maja 2000 r. znak: [..]utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2000 r. znak: [..]dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako podjętej bez podstawy prawnej. W decyzji o zwrocie uznano bowiem, że nieruchomość wykorzystano niezgodnie z celem wywłaszczenia zapisanym w umowie, w oparciu o sfałszowany wypis aktu notarialnego zakupu nieruchomości przez Skarb Państwa w dniu 17.07.1974 r., którego oryginał nie jest podpisany przez notariusza".
Wnioskodawcy wyjaśnili, że od 1992 roku wynajmowali od Gminy Sandomierz lokal na pracownię twórczą w budynku przy ul. [..]. Jako najemcy nie uczestniczyli w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez co zostali pozbawieni możliwości wykazania czyja jest nieruchomość. Wskazali nadto, że przed Ministrem Infrastruktury toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.
W opisanym wyżej piśmie z dnia 21 marca 2011 r. Starosta Sandomierski poinformował wnioskodawców o braku podstaw do dokonania przez niego żądanej czynności, albowiem faktycznie dotyczy ona zmiany treści § 2 aktu notarialnego z dnia 17 lipca 1974 r. Nie jest także dopuszczalne uchylenie się przez Starostę od skutków prawnych decyzji z dnia 31 maja 2000 r., albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują takiej formy w przypadku zakwestionowania przez stronę zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Starosta wyjaśnił również, że nie jest władny do zajmowania stanowiska wobec żądań wnioskodawców w powyższych sprawach, albowiem nie byli oni stronami tych postępowań.
W piśmie z dnia 31 marca 2011 r. skierowanym do Wojewody Świętokrzyskiego zatytułowanym "odwołanie od decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia 21.03.2011 r." R.P.-K. i T.K. wnieśli o uchylenie "decyzji" Starosty i wyznaczenie przedstawiciela Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w dniu 17.07.1974r. Rep. A 2317/74, przez doręczenie go B.P. (aktualnej właścicielce spornej nieruchomości).
Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił, że pismo wnioskodawców z dnia 31 marca 2011 r. nie było zatem odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Zaskarżone "odwołaniem" pismo Starosty Sandomierskiego z dnia 21 marca 2011 r. było odpowiedzią na pismo wnioskodawców w kwestii uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego aktem notarialnym z dnia 17.07.1974 r. Pismo to nie zawierało minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji w myśl uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88 i wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81. Nie zawierało bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy, było odpowiedzią na pismo wnioskodawców i miało charakter wyłącznie informacyjny. Złożenie odwołania od takiego pisma było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (braku przedmiotu zaskarżenia, tj. decyzji). W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R.P.-K., wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie Wojewody oraz Starosty do działania w niniejszej sprawie, podniosła zarzuty dotyczące meritum jej wniosku z dnia 17.03.2011 r. Nie zawarła w niej natomiast zarzutów dotyczących zasadności postanowienia Wojewody stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie jest ono dotknięte wadą skutkującą jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności.
Podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Dlatego też odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930).
W związku z powyższym podkreślono, że w myśl postanowień art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o tę zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r., I CKN 582/98, LEX nr 50843 jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w Państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych.
Skoro zatem decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona.
Ponadto aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., I OSK 361/05, LEX nr 196288, postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., II SA 84/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się od Starosty Sandomierskiego złożenia oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli Naczelnika Miasta Sandomierz zawartego w akcie notarialnym z dnia 17.07.1974 r. jako złożonego pod wpływem błędu co do celu przeznaczenia zakupionej nieruchomości oraz złożenia oświadczenia o rzeczywistym celu zakupu przedmiotowej nieruchomości. Ponadto żądała od Starosty Sandomierskiego uchylenia się od skutków prawnych decyzji z dnia 31 maja 2000 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 września 2000 r. dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako podjętej bez podstawy prawnej.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że żaden z obowiązujących aktów prawnych nie zawiera normy prawa materialnego dającej podstawę do wydania decyzji administracyjnej w takiej sprawie. Roszczenie podważające treść aktu notarialnego z uwagi na jego cywilnoprawny charakter powinno być dochodzone w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś w drodze postępowania administracyjnego. Nie ma także podstaw prawnych do uchylenia się przez Starostę od skutków prawnych powyższych decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej możliwe jest jedynie poprzez jej wzruszenie w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziale 12 i 13 k.p.a., tj. na skutek wznowienia postępowania (art. 145), uchylenia, zmiany (art. 154 i 155), stwierdzenia nieważności (art. 156), uchylenia lub zmiany przez ministra (art. 161), stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162) lub jeżeli tak stanowi przepis szczególny (art. 163).
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że pismo Starosty Sandomierskiego z dnia 21 marca 2011 r. nie załatwiało żadnej sprawy administracyjnej, nie było bowiem rozstrzygnięciem, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygałoby o prawach i obowiązkach jednostki. Było jedynie odpowiedzią na pismo skarżącej wskazującą na brak podstaw do złożenia żądanych oświadczeń woli. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie można wskazać wyraźnej podstawy prawnej w niewątpliwy sposób wynikającej z przepisów prawa materialnego, Wojewoda Świętokrzyski słusznie uznał, że nie było podstawy do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia procesowego w formie decyzji.
Wobec powyższego, ponieważ pismo organu pierwszej instancji będące przedmiotem odwołania nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie. Zauważono ponadto, że przepis art. 134 k.p.a. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła R.P.;-K. zarzucając zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy, przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia.
W oparciu o powyższą podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że zgodnie z art. 145 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a. w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną strona może wnosić podanie o wznowienie postępowania. Podanie takie musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 2 k.p.a. - w tym dokładnie określone żądanie wznowienia postępowania, jednakże brak w tym zakresie ma charakter wyłącznie braku formalnego, który rodzi po stronie organu administracji publicznej, do którego skierowane jest podanie, obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych wniosku strony, o ile choćby w ogólny sposób z podania wynika, że strona jest niezadowolona z zapadłej decyzji (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Zakamycze 2005, str. 878). Strona skarżąca podniosła, że taki był też charakter - sporządzonego bez fachowej pomocy prawnej - pisma skarżącej R.P.-K. do Starosty Sandomierskiego z dnia 17 marca 2011 r. Intencją przedmiotowego pisma było bowiem wzruszenie prawomocnej decyzji Starosty Sandomierskiego z dnia 31 maja 2000 r. w sprawie o sygn. [..]dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela.
Wniosek taki wypływa z faktu, że skarżąca podniosła w powołanym piśmie, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o wadliwy akt notarialny i wniosła w związku z tym o wydanie przez Starostę stosownego "oświadczenia woli o uchyleniu się od skutków prawnych decyzji z 31.05.2000 r.". Nie ulega więc wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia 17 marca 2011 r. wyrażało jej dezaprobatę dla niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia i w istocie zmierzało do ponownego rozpatrzenia sprawy, która była przedmiotem decyzji z dnia 31.05.2000 r. Wniosek ten jest oczywisty, choć brak prawniczego wykształcenia skarżącej, która nie była wówczas reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, uniemożliwił jej sformułowanie ww. żądania w sposób poprawny i zgodny z wymogami stawianymi przez k.p.a.
Podniesiono, że wniesienie do organu administracji przedmiotowego pisma, mimo jego nieprofesjonalnego charakteru, nie zwalniało tego organu od obowiązku wyjaśnienia podstaw prawnych takiego pisma w szczególności przez ustalenie, czy intencją strony jest wznowienie postępowania. Obowiązkowi temu, w ocenie skarżącej, Starosta Sandomierski w niniejszej sprawie niewątpliwie uchybił.
Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania administracyjnego powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma przy tym charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym ewentualne negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącej, zawartego w piśmie z 17.03.2011 r. powinno nastąpić w takiej właśnie formie. W związku z powyższym, wystosowanie przez Starostę w odpowiedzi na przedmiotowe pismo skarżącej, jedynie informacji, że "nie jest dopuszczalne uchylenie się przez starostę od skutków prawnych decyzji z dnia 31.05.2000 r., ponieważ przepisy k.p.a. nie przewidują takiej formy w przypadku zakwestionowania przez stronę zawartego w decyzji rozstrzygnięcia" stanowi naruszenie art. 149 § 3 k.p.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zachodzi nieuzasadniona bezczynność organu administracji - Starosty Sandomierskiego, który uchybił obowiązkowi ustalenia dokładnej intencji i celu pisma skarżącej z dnia 17.03.2011 r. oraz wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (postanowienia o wszczęciu postępowania lub decyzji o odmowie wszczęcia postępowania), w oparciu o art. 149 k.p.a.
Zgodnie z powołanym art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji w sprawie, w której powinno zostać wydane postanowienie. Zgodnie natomiast z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, niezależnie od podniesionych zarzutów - lecz w granicach sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab.
Marek Wierzbowski, C.h.Beck: 2011). Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1353/05).
W świetle powyższych rozważań, zdaniem strony skarżącej, orzeczenie o oddaleniu skargi na sposób załatwienia sprawy przez Starostę Sandomierskiego, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - wyłącznie na podstawie przyjęcia przez ten Sad, że pismo organu I instancji będące przedmiotem skargi nie może być uznane za decyzję - zostało podjęte z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 134 § 1 Sustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia.
Przepis art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, a nie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd pierwszej instancji kontrolował wyłącznie postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 maja 2011 r., znak: IG.XI.7515.9.2011 kończące postępowanie w sprawie i nie mógł stosować art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami, a w konsekwencji naruszyć tego przepisu, nawet przy przyjęciu, że mógłby on stanowić podstawę kasacyjną. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procesowania przed tym sądem (wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087), jednakże mimo że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy) mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest w niniejszej sprawie substratu zaskarżenia.
Ustosunkowując się do tak określonego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymóg art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.
Sąd pierwszej instancji rozstrzygał w granicach sprawy dopuszczalności odwołania od pisma Starosty Sandomierskiego z dnia 21 marca 2011 r., znak: [..]i skontrolował zaskarżone postanowienie w tym przedmiocie stwierdzając, że jest ono zgodne z prawem, a zwłaszcza nie uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 cyt. ustawy może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono dopuścił się uchybień na tyle istotnych, a przy tym oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał – przedstawiając rozważania adekwatne do przedmiotu zaskarżenia mimo braku w skardze uargumentowanych zarzutów odnoszących się do istoty zaskarżonego postanowienia – że postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 maja 2011 r., znak: [..]jest zgodne z prawem, gdyż pismo Starosty Sandomierskiego z dnia 21 marca 2011 r., znak: [..]nie ma cech decyzji administracyjnej i z tego powodu skargę oddalił. Dodatkowo podkreślić należy – w nawiązaniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej - że oddalenie skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania oznacza stwierdzenie przez Sąd legalności tego jedynie postanowienia i nie może być traktowane jako wypowiedź w zakresie legalności postępowania organu pierwszej instancji. Jak zasadnie podniesiono w doktrynie "nietrafne jest twierdzenie, że w razie oddalenia skargi na dany akt akty poprzednie wydane w tej samej sprawie należy traktować jako zgodne z prawem.
One nie należą bowiem do zwykłego zakresu orzekania sądu i sąd nie może uwzględnić skargi na dany akt tylko z tego powodu, że akty poprzednie naruszyły prawo" (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 416). Stanowisko to odnieść należy również do kwestii ewentualnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, które nie były przedmiotem kontroli w sprawie ze skargi na postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.