Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 71/10 uwzględniając skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Wojewody Śląskiego zobowiązał Wojewodę do załatwienia w terminie 2 miesięcy wniosku J. R. z dnia [...] grudnia 2008 r. o wydanie decyzji.
Z uzasadnienia wyroku wynika, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. do kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wpłynął wniosek J. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda Śląski dopiero [...] listopada 2009 r. poinformował pełnomocnika strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2011 r., uzasadniając zwłokę dużą liczbą wniosków. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2010 r., skierowanym do Biura RPO – Dyrektor Wydziału Nadzoru Właścicielskiego Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego poinformował o rozpatrzeniu kompleksowo wniosku do dnia [...] grudnia 2011 r. zaś w razie braków formalnych o pouczeniu strony o uzupełnieniu braków formalnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił organowi bezczynność, naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a., bowiem mimo upływu ustawowych terminów, organ nie wydał decyzji. Rzecznik domagał się zobowiązania Wojewody do wydania decyzji we wskazanym terminie.
Skarżący zwrócił uwagę, iż przyczyną uzasadniającą brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie, nie może być powód podany przez Wojewodę Śląskiego. W ocenie Rzecznika niewłaściwa organizacja i złe funkcjonowanie urzędu nie mogą obciążać strony postępowania administracyjnego. Obywatel nie powinien ponosić ujemnych konsekwencji z tego powodu. Rzecznik podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, po złożeniu wniosku przez zainteresowanego, jedyną czynnością, którą wykonał organ było wydanie postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a i to nastąpiło po upływie dopiero prawie roku, a nadto wyznaczony nowy termin – [...] grudnia 2011 r. – oceniony zwłaszcza w świetle zasady szybkości postępowania, nie może być usprawiedliwiony, nawet przyjmując szczególnie skomplikowany charakter sprawy.
Zdaniem skarżącego organu Wojewoda Śląski swoją bezczynnością naruszył art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a., a także art. 8 – zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 12 tego Kodeksu – zasadę szybkości postępowania i w związku z powyższym ponowił wniosek o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda potwierdził podane w skardze fakty, daty i treść pism skierowanych do strony.
Podał nadto, iż wystosował do strony pismo o uzupełnienie wniosku w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nie podając jednak jego daty oraz nie złączając tego pisma do akt administracyjnych przesłanych Sądowi.
Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołał przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., który przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4 tegoż artykułu i stwierdził, iż analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zwłoka organu mieści się w art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy. Sąd stwierdził, że wniosek J. R. inicjował postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), a więc decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.
Sąd powołał przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi można wnieść skargę po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku skargi na bezczynność organu jest to tryb określony w art. 37 k.p.a. Mając na uwadze treść wymienionego powyżej art. 52 § 1 ustawy in fine, z obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia zwolniony jest m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich.
Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 6/05 (zob. ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 68), iż obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnych przed wniesieniem skargi, odnosi się jedynie do prokuratora (odpowiednio Rzecznika Praw Obywatelskich), jeżeli brał udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, zatem jego skargę należało uznać za dopuszczalną w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy.
Przytoczone w skardze zarzuty zdaniem Sądu zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 przywołanego przepisu). Przepis art. 36 k.p.a. przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 Kodeksu), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi w związku z toczącym się równolegle postępowaniem.
W ocenie Sądu sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Istotna jest bowiem przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać. Tylko rzeczywiste zaistnienie przeszkód, wskazanych w art. 35 § 5 k.p.a., a nie samo wykonanie czynności, przewidzianej w art. 36 Kodeksu, może spowodować przedłużenie wiążącego organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kodeksu, jeżeli nie podjął działań, wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji.
Dalej Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie, postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 27 listopada 2008 r., złożonym w Kancelarii Urzędu w dniu [...] grudnia 2008 r., a wnioskująca J. R. domagała się potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez jej ojca T. Z. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jedyną czynnością Wojewody Śląskiego w sprawie, było wydanie w dniu [...] listopada 2009 r. postanowienia, w którym poinformowano wnioskodawczynię o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy, a mianowicie – do dnia [...] grudnia 2011 r. Wbrew przywołanym powyżej przepisom organ nie wskazał w nim jednak żadnych uzasadnionych powodów takiego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.
Sąd uznał, że organ tym samym pozostaje w zwłoce w podjęciu czynności zmierzających do realizacji wniosku J. R.. Złożony przez zainteresowaną wniosek nie został nawet sprawdzony pod względem jego kompletności, co może oznaczać, że może wymagać dalszego uzupełnienia. W ocenie Sądu brak jakiegokolwiek działania organu jest niedopuszczalny. Nie można bowiem akceptować praktyki załatwiania spraw w terminie dwuletnim, jak wynika to z wydanego w sprawie postanowienia, tym bardziej, że wskazane w postanowieniu organu powody stanowią wewnętrzne problemy związane z jego strukturą i organizacją pracy, które nie mogą mieć wpływu na strony toczących się przed tym organem postępowań, a już tym bardziej wywierać ujemnych skutków.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 P.p.s.a. określając dwumiesięczny termin wydania przez organ aktu rozstrzygającego i uznając sprawę za szczególnie skomplikowaną oraz uwzględniając, że akta sprawy nie były do tej pory przedmiotem badania organu, co może powodować konieczność wydłużenia prowadzonego postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, reprezentowany przez radcę prawnego Bolesława Rogalskiego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 149 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że przepisy prawa do jakich art. 149 in fine P.p.s.a. odsyła to art. 35 § 3 k.p.a. i pominięcie w związku z tym art. 6 ust. 6 w zw. z art. 6 ust. 1–3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza dawnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach ew. uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż przepisy k.p.a. nie są regulacją wyłączną, która może mieć zastosowanie. Przedmiotowa sprawa dotyczy załatwienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawy te wprawdzie załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej, jednak postępowanie, którego zwieńczeniem ma być wydanie rozstrzygnięcia prowadzone jest nie tylko w oparciu o normy powszechnej procedury administracyjnej, ale w dużym zakresie w oparciu o normy proceduralne zawarte w ustawie o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty (...) odmiennie niż kształtuje to k.p.a. przyjmuje, że nawet złożenie niekompletnego wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wszczyna postępowanie administracyjne. Jednocześnie art. 6 ust. 1 i ewentualnie, jeżeli zachodzą określone sytuacje także kolejne ustępy tej ustawy, określają, jakie dowody strona zobowiązana jest dołączyć do wniosku. W świetle przepisów tej ustawy wojewoda zobowiązany jest zweryfikować taki wniosek, a jeżeli okazałoby się, że nie spełnia on wymogów określonych w art. 6 ust. 1 do 3 winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Organ podkreśla, że inaczej niż ma to miejsce na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego – nieusunięcie braków wniosku w terminie nie powoduje pozostawienia sprawy bez rozpoznania, lecz skutkować powinno wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Taki wniosek wypływa z art. 7 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...) i ma potwierdzenie nie tylko w utrwalonej praktyce organów administracji publicznej orzekających w I i II instancji, ale także w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W skarżonym wyroku WSA w Gliwicach stwierdził wprost, że akta przedmiotowej sprawy administracyjnej nie były przedmiotem badania organu, co oznacza, że Wojewoda powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy inicjujący postępowanie wniosek jest kompletny. Na podstawie akt zastępczych sprawy można stwierdzić, że w świetle art. 6 ust. 1 do 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty wniosek nie jest kompletny, a to pociąga za sobą konieczność wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku w terminie 6 miesięcy od doręczenia wezwania. Niestety wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrok nie bierze tego jednak pod uwagę, gdyż zobowiązuje do załatwienia sprawy, a więc jej rozstrzygnięcia w terminie 2 miesięcy. Dochowanie tego terminu nie jest możliwe i można to było ustalić już w chwili wyrokowania. Wyznaczając organowi termin załatwienia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ograniczył się wyłącznie do zastosowania art. 35 § 3 k.p.a., a pominął natomiast całkowicie przepisy ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (...), które także mają zastosowanie przy ustalaniu terminu do załatwienia tych spraw przez właściwy w sprawie organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, nie wystąpiły.
Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta o przesłankę, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
W myśl tego przepisu skuteczną podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając trafność zarzutów skargi kasacyjnej należy przyznać rację skarżącemu organowi, iż WSA pominął w swej ocenie treść art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty, ograniczając się do oceny naruszenia przez organ przepisów art. 35 k.p.a.
Przepis art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nakłada na Wojewodę obowiązek wezwania wnioskodawcy, jeżeli złożony wniosek nie spełnia wymogów określonych w art. 6 ust. 1–3 ustawy, do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.
Należy zważyć, iż obowiązek wezwania strony przez organ oraz zakreślenie jej dość długiego terminu stanowi instrument chroniący stronę, która zobowiązana jest do przedłożenia organowi licznych dokumentów, wyliczonych w art. 6 ust.
- 1. Nie można natomiast traktować tego terminu jako usprawiedliwienia dla organu do niedziałania – jak w tej sprawie – przez okres prawie dwóch lat.
Także w tej sprawie Wojewoda obowiązany był respektować przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nie usprawiedliwia zatem zwłoki organu skierowanie do strony po upływie prawie rocznego okresu bezczynności – pisma informującego stronę o możliwości załatwienia sprawy dopiero po upływie dalszego ponad rocznego okresu.
W okolicznościach tej sprawy powoływanie się przez organ na "chroniący" jego bezczynność termin z art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w sytuacji gdy już z tego przepisu w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek sprawdzenia kompletności złożonego wniosku, co powinno nastąpić wkrótce po jego złożeniu, a więc bez zbędnej zwłoki, stanowi wyraźne nadużycie prawa. Wezwanie strony do uzupełnienia wniosku dopiero w dniu 5 października 2010 r., a więc równocześnie ze złożeniem odpowiedzi na skargę przez Wojewodę Śląskiego nie mogło mieć wpływu na ocenę zasadności skargi Rzecznika Praw Obywatelskich i nie usprawiedliwiało istniejącej w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do art. 149 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku J. R.. Należy zauważyć, iż zakreślenie przez Sąd pierwszej instancji terminu 2 miesięcy do załatwienia sprawy w sytuacji gdy organ powoływał się na wcześniejsze skierowanie do strony pisma w trybie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie naruszało prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę stwierdzając jednocześnie, iż termin określony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku zgodnie z art. 286 § 1 P.p.s.a. winien być liczony od dnia doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem.