Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 795/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 426/13, oddalił skargę L. O. na decyzję Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania miesięcznego dodatku motywacyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Młodszy chorąży sztabowy L. O. w dniu 26 października 2012 r. wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z wnioskiem o przyznanie mu dodatku motywacyjnego za uzyskanie licencji pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych. Wskazał, że klasę kwalifikacyjną zarówno drugą jak i pierwszą otrzymał stosownie do Instrukcji Dowództwa Sił Powietrznych w sprawie kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Podniósł, że od dnia 1 stycznia 2010 r. spełnia wymogi do przyznania mu dodatku motywacyjnego, o którym mowa w § 25a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych z dnia 8 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1497), bowiem pełnił służbę w korpusie podoficerów, uzyskał w opinii służbowej ocenę bardzo dobrą oraz posiada odpowiednią dla zajmowanego stanowiska klasę kwalifikacyjną.

Nadmienił, iż klasy nadaje się w specjalnościach pilota samolotowego, pilota śmigłowcowego lub nawigatora. Sama klasa immanentnie związana jest z licencją pilota lub nawigatora – nadawane są one łącznie, co wynika wprost z treści § 1 ust. 2 w zw. z ust. 4 i ust. 5 ww. Instrukcji.

W dniu 13 grudnia 2012 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił stronie przyznania dodatku motywacyjnego. Za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęto art. 80 ust. 1a w związku z art. 46a i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 593 ze zm.), § 3 ust. 1, § 25a ust. 1 a contrario rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz § 4 w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych (Dz. U. Nr 110 poz. 732).

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.: art. 80 ust.1 a oraz art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 25a ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz § 4, § 5 ust. 1 pkt 3, § 8, § 17, § 20 i § 21 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r.

Organ wskazał, że z wniosku L. O. w sprawie przyznania dodatku motywacyjnego i załączonych do niego dokumentów wynika, że z dniem 4 maja 2011 r. została nadana mu licencja pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych, co stwierdzono w pkt. 2 (zał. nr 5) rozkazu Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia 6 maja 2011 r. w sprawie nadania licencji klasy pilota i nawigatora personelowi latającemu lotnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu treść wskazanego wyżej rozkazu Dowódcy Sił Powietrznych jednoznacznie określa, iż jego przedmiotem było nadanie żołnierzom zawodowym – pilotom i nawigatorom personelu latającego, spełniającym warunki przewidziane w "Instrukcji kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej" (IKPN-2008), zwanej dalej "Instrukcją", licencji pilota samolotowego lub śmigłowcowego w odpowiedniej klasie, a nie klasy kwalifikacyjnej.

Organ podał, iż zasady i przesłanki nadawania licencji w odpowiedniej klasie pilotom i nawigatorom oparte zostały o przepisy Instrukcji IKPN-2008, a nie o art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wydanych na jego podstawie przepisów wykonawczych. Rozkaz Dowódcy Sił Powietrznych nr [...], na podstawie którego L. O. legitymuje się licencją pilota śmigłowcowego pierwszej klasy, oparto wyłącznie o przepisy Instrukcji. Na tej podstawie prawnej przeprowadzono, w oparciu o rozkaz Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia 28 marca 2011 r., sesję egzaminacyjną w dniach 18-19 kwietnia 2011 r. dla pilotów i nawigatorów ubiegających się o nadanie licencji w klasie trzeciej (vide § 4 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 2 Instrukcji).

Natomiast egzamin poprzedzający nadanie określonej (każdej) klasy kwalifikacyjnej przeprowadza powołana w tym celu komisja egzaminacyjna. Wojskowa Lotnicza Komisja Egzaminacyjna powołana rozkazem Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] przeprowadziła egzaminy dla ubiegających się o nadanie licencji trzeciej klasy. Z powyższego organ wywnioskował, że w dniach 18-19 kwietnia 2011 r. komisja ta nie przeprowadzała egzaminów dla ubiegających się o nadanie licencji innych klas. Nadto wskazana w treści rozkazu Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] komisja nie była ustanowiona w celu przeprowadzenia egzaminu poprzedzającego nadanie klasy kwalifikacyjnej z wystawieniem oceny, do czego zobowiązuje § 4 w zw. z § 21 rozporządzenia MON z dnia 1 czerwca 2010 r. Tylko uzyskanie przez żołnierza zawodowego oceny co najmniej dobrej stanowi podstawę uznania, że egzamin został zdany z wynikiem pozytywnym i umożliwia nadanie określonej klasy kwalifikacyjnej. Dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nie zawierają wyżej wskazanych elementów.

Powyższa analiza, w ocenie organu, wskazuje, iż posiadanie licencji pilota w odpowiedniej klasie, już z uwagi na podstawę prawną, tryb w jakim jest nadawana i warunki jej nadania, nie można utożsamiać z nadaniem i posiadaniem klasy kwalifikacyjnej, uprawniającej na podstawie art. 80 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 25a ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, do przyznania dodatku motywacyjnego. Mając na uwadze wskazane wyżej zagadnienia organ uznał za zbędne przeprowadzenie analizy spełniania przez wnioskodawcę innych wymaganych przepisami przesłanek uzyskania określonej klasy kwalifikacyjnej, a wynikających z § 3 ust. 3, § 5 ust. 1, § 8, § 17, § 20 rozporządzenia MON z dnia 1 czerwca 2010 r. oraz § 25a ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r.

Od powyższej decyzji L. O. wniósł odwołanie podnosząc, iż według niego przyznanie mu licencji pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych jest równoznaczne z uzyskaniem klasy kwalifikacyjnej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r.

Decyzją z dnia 11 lutego 2013 r. nr [...] Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że L. O. zajmuje obecnie stanowisko pilota w [...]. W ostatniej opinii służbowej żołnierz uzyskał ocenę bardzo dobrą. W dniu 4 maja 2011 r. skarżącemu nadana została licencja pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych, co zostało stwierdzone w pkt 2 ww. rozkazu Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia 6 maja 2011 r.

Organ II instancji stwierdził, że treść powołanego powyżej rozkazu Dowódcy Sił Powietrznych jednoznacznie wskazuje, iż jego przedmiotem jest nadanie żołnierzom zawodowym – pilotom i nawigatorom personelu latającego, spełniającym warunki przewidziane w "Instrukcji kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej" (IKPN-2008) licencji pilota samolotowego i śmigłowcowego w odpowiedniej klasie, a nie klasy kwalifikacyjnej. Klasa kwalifikacyjna, określona przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r., której uzyskanie po spełnieniu innych jeszcze warunków uprawnia do otrzymania dodatku motywacyjnego, o którym mowa w § 25a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., nie jest pojęciem tożsamym z licencją pilota samolotowego i śmigłowcowego w odpowiedniej klasie.

Argumentacja strony sugerująca, że nadanie licencji pilota pierwszej klasy musi mieć oparcie w źródle prawa powszechnie obowiązującego, jest o tyle niezrozumiała, iż organ l instancji w żaden sposób nie próbował kwestionować poprawności nadania stronie powyższej licencji. Organ wskazał, iż strona nie przytacza na poparcie swojego argumentu żadnego aktu prawnego, należącego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Istotą sprawy jest bowiem fakt, iż Dowódca Sił Powietrznych, zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami, rozkazem nr [...] z dnia 6 maja 2011 r. nadał stronie licencję pilota śmigłowcowego na śmigłowcach transportowych w klasie pierwszej, zgodnie z Instrukcją. Celem rozkazu nr [...] z dnia 6 maja 2011 r. nie było natomiast powołanie komisji egzaminacyjnej mającej za zadanie nadanie, podwyższenie lub potwierdzenie klasy kwalifikacyjnej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. Są to bowiem odmienne, oparte na różnych podstawach prawnych, uprawnienia. Strona mylnie utożsamia je ze sobą.

W ocenie organu argument strony, iż organ l instancji zarzuca Dowódcy Sił Powietrznych działanie bezprawne jest bezprzedmiotowy. Dowódca Sił Powietrznych działał bowiem w granicach prawa i przysługujących mu kompetencji. Rozkazem nr [...] z dnia 6 maja 2011 r., nadawał on żołnierzom zawodowym uprawnienia inne, niż "klasy kwalifikacyjne", przewidziane przepisami rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r., uprawniające do przyznania żołnierzowi zawodowemu dodatku motywacyjnego.

Na powyższą decyzję L. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 72 ust. 1, art. 80 ust. 1a oraz art. 46a ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 5 ust. 1, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. a także § 25a ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wykładni cytowanych przepisów prawa materialnego. Zdaniem WSA w Łodzi stan faktyczny sprawy pozostaje bezsporny, a analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do stwierdzenia, że został on prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadne są zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w zakresie, w jakim organy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu dodatku motywacyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wszechstronna analiza i wykładnia zarówno językowa, jak również systemowa oraz celowościowa, art. 46a ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz aktów wykonawczych prowadzić musi do uznania za niezasadny zarzut skarżącego, zgodnie z którym posiadanie klasy kwalifikacyjnej uzyskanej w trybie Instrukcji uprawnia do uzyskania dodatku motywacyjnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zbieżność nazewnictwa (klasa kwalifikacyjna) wynikająca zarówno z Instrukcji, jak i z ustawy oraz rozporządzenia, nie oznacza tożsamości tych klas. Zdaniem WSA w Łodzi za takim poglądem przemawia analiza powyższych aktów regulujących kwestie przyznawania klas i uprawnień do dodatku motywacyjnego. Z powołanych przepisów, zwłaszcza z zawartego w art. 80 ust. 1a odesłania do art. 46a, wynika jednoznacznie, że przesłanką przyznania dodatku motywacyjnego jest posiadanie przez żołnierza klasy kwalifikacyjnej nadanej na podstawie rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2010 r., przy czym, co istotne w sprawie, nadanie wyższej klasy kwalifikacyjnej musi być poprzedzone posiadaniem niższej klasy kwalifikacyjnej (§ 8 rozporządzenia). Zgodnie z § 5 rozporządzenia między uzyskaniem drugiej klasy kwalifikacyjnej, a uzyskaniem pierwszej klasy kwalifikacyjnej musi upłynąć co najmniej 3 lata.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący w swoim wniosku z dnia 12 października 2012 r. jednoznacznie stwierdził, że "Klasę kwalifikacyjną (zarówno drugą jak i pierwszą) otrzymałem stosownie do Instrukcji Dowództwa Sił Powietrznych w sprawie kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (IKPN-2008)". Uwzględniając więc treść § 25a ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia, który mówi o konieczności posiadania klasy nadanej po 1 stycznia 2010 r. oraz zachowaniu trzyletniego odstępu pomiędzy uzyskaniem klasy bezpośrednio niższej, jest rzeczą oczywistą, zdaniem Sądu I instancji, że skarżący nie mógł uzyskać pierwszej klasy kwalifikacyjnej w 2011 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. Oznaczałoby to bowiem, że drugą klasę kwalifikacyjną uzyskał w 2008 r., a więc w czasie, kiedy analizowane regulacje prawne jeszcze nie obowiązywały.

Z regulacją prawną dotyczącą uzyskiwania klas kwalifikacyjnych, zdaniem WSA w Łodzi, korespondują przepisy w zakresie ubiegania się o dodatek motywacyjny, które wprowadzone zostały również dopiero od 1 stycznia 2010 r. (art. 80 ust. 1a ustawy). Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji organy słusznie podnoszą, iż skarżący nie posiada klasy kwalifikacyjnej w rozumieniu przepisów ustawy upoważniającej do uzyskania dodatku motywacyjnego. Zasadnie, zdaniem Sądu I instancji, organy podkreślają, że w podstawie prawnej rozkazu z dnia 6 maja 2011 r., na który powołuje się skarżący i mocą którego nadano mu licencję pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych, nie wskazano ani przepisu 46a ustawy, ani przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych.

Potwierdzeniem uzyskania tejże licencji jest natomiast wpis do posiadanego przez skarżącego dokumentu "Licencja Pilota Śmigłowcowego", w którym w rubryce "Klasa pilota lub nawigatora" wpisano 1 klasa na śmigłowcach transportowych (karta 71 akt sądowych). Wzór licencji jest zaś załącznikiem nr 1 do Instrukcji.

Sąd I instancji podkreślił również, że powoływany w rozkazie z dnia 6 maja 2011 r. rozkaz Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia 28 marca 2011 r. dotyczy organizacji i przeprowadzenia sesji egzaminacyjnej na licencję trzeciej klasy pilota i nawigatora w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i został wydany zgodnie z Instrukcją (karta 95 akt sądowych). Jak wynika z treści tego rozkazu dotyczy on nadania licencji w odpowiedniej klasie. Powyższe dokumenty świadczą o tym, że skarżący nie uzyskał klasy kwalifikacyjnej w rozumieniu art. 46a ustawy, lecz zdobył kolejne (wyższe) kwalifikacje w ramach posiadanej licencji pilota w trybie i na zasadach określonych w Instrukcji, a pomiędzy tymi instytucjami, tj. klasą kwalifikacyjną z Instrukcji i klasą kwalifikacyjną z ustawy zachodzi jedynie zbieżność nazewnictwa, co wprawdzie może dezorientować, ale nie oznacza, że skarżący nabył uprawnienia do ubiegania się o dodatek motywacyjny.

WSA w Łodzi podkreślił, że możliwość ubiegania się o klasę kwalifikacyjną na gruncie ustawy pragmatycznej istnieje dopiero od 1 stycznia 2010 r., z zachowaniem kolejności uzyskiwania klas począwszy od trzeciej przez drugą, pierwszą aż do mistrzowskiej w odpowiednich odstępach czasu (§ 5 i § 8 rozporządzenia wydanego w trybie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a ust. 4 ustawy). Sam fakt, że skarżący uzyskał zarówno drugą, jak i pierwszą klasę pilota śmigłowcowego na podstawie Instrukcji (co sam podkreśla) wskazuje, że nie była to klasa kwalifikacyjna w rozumieniu ustawy, a uzyskanie pierwszej klasy kwalifikacyjnej w 2011 r. było kontunuowaniem podnoszenia kwalifikacji skarżącego w ramach posiadania licencji pilota. Nie uprawnia to jednak skarżącego do ubiegania się o dodatek motywacyjny. Dla uzyskania przez skarżącego pierwszej klasy kwalifikacyjnej konieczne więc było uzyskanie klasy trzeciej i drugiej w okresie po dacie wejścia w życie rozporządzenia, tj. po 8 lipca 2010 r., co, jak wykazano wyżej, nie miało miejsca.

Bez wpływu na stan prawny sprawy pozostaje natomiast okoliczność, że Instrukcja posługuje się identycznym nazewnictwem klas. Na uwagę, zdaniem Sądu I instancji, zasługuje również fakt, iż Instrukcja w żadnym miejscu nie odwołuje się do analizowanych przepisów ustawy w zakresie klas kwalifikacyjnych. Jest to zresztą zrozumiałe z uwagi na fakt, iż została opracowana i wdrożona dużo wcześniej niż przepisy ustawy w zakresie klas kwalifikacyjnych. Dodatkowo, jak zauważył Sąd, postępowanie w sprawie nadania klasy zostało uruchomione w wyniku złożenia przez zainteresowanego wniosku. Z akt sprawy wynika, iż złożony wniosek (karta 141-143 akt sądowych) jest zgodny ze wzorem wniosku składnego w trybie Instrukcji (załącznik nr 13 Instrukcji, karta 68 akt sądowych). Rozważania skarżącego przedstawione w skardze w zakresie podstawy prawnej rozkazu nr [...] z dnia 6 maja 2011 r. wynikającej z Instrukcji pozostają, w ocenie WSA w Łodzi, poza zainteresowaniem Sądu.

Skarżoną decyzją nie jest bowiem rozkaz z dnia 6 maja 2011 r., a decyzja nr [...] z dnia 11 lutego 2013 r. Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej w Tomaszowie Mazowieckim w przedmiocie odmowy przyznania miesięcznego dodatku motywacyjnego.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że skarżący posiada pierwszą klasę pilota śmigłowcowego uzyskaną w trybie innym niż określony w art. 46a ustawy. Nie została więc spełniona przesłanka posiadania odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a, a zatem nie zostały spełnione warunki do przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego.

Sąd I instancji w końcowej części uzasadnienia wyroku stwierdził również, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem sformułowany jest on ogólnie, bez wskazania jakich konkretnych działań, czy czynności, skarżący nie mógł dokonać na skutek naruszenia tego przepisu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł L. O. reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarża ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, rozumiane jako nieprawidłowa ocena zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego przez organ administracji, polegająca na zaakceptowaniu przez WSA w Łodzi stanowiska organu co do tego, że w sprawie niniejszej przepis ten nie ma zastosowania, gdyż zastosowanie ma Instrukcja – akt wewnętrzny, nienależący do źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
2. 2) art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 80 ust. 6 tejże ustawy i w zw. z § 25a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie można przyznać dodatku motywacyjnego, jeżeli w treści rozkazu, będącego decyzją administracyjną, przyznającego klasę kwalifikacyjną, nie wymienia się wprost jako podstawy prawnej art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ale akt wewnętrzny, nie należący do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że gdyby przyjąć, iż skarżący uzyskał klasę kwalifikacyjną na podstawie Instrukcji, a nie na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych, w związku z tym, że są to zupełnie dwie różne klasy, zaszłaby okoliczność naruszenia hierarchicznej zasady budowy źródeł prawa. Instrukcja, w mniemaniu organu i Sądu, "stworzyła" bowiem dodatkowe pojęcie klasy kwalifikacyjnej, co stoi w sprzeczności z zamkniętym katalogiem klas kwalifikacyjnych, zawartym w rozporządzeniu. Ponieważ Instrukcja nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie tworzy ona uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie logicznym jest stwierdzenie, iż rozkaz funkcjonalnie, (ale tylko funkcjonalnie, tj. w zakresie określającym wewnętrzne procedury postępowania) był wydany na podstawie Instrukcji, a Instrukcja jest załącznikiem do decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie wprowadzenia do użytku "Instrukcji kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (IKPN-2008)"), decyzja zaś aktem niższym niż rozporządzenie, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zarówno organ, jak i WSA w Łodzi podkreślają, że rozkaz z dnia 6 maja 2011 r., nadający skarżącemu licencję, nie zawiera podstawy prawnej opartej ani na rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych, ani na ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Rozkaz ten zawiera jednak sformułowanie, że wydany został "na podstawie" Instrukcji. Instrukcja jest aktem wewnętrznym Ministra Obrony Narodowej, a co za tym idzie konkretyzuje i uszczegóławia procedury i ich przebieg. Jest tym samym pewnym wskaźnikiem dla organu, jak należy postępować w konkretnych sytuacjach.

Chociaż przedmiotowy rozkaz nie zawiera wyszczególnionej podstawy prawnej jego wydania, w tym znaczeniu, że podstawa prawna należąca do aktów prawa powszechnie obowiązującego nie została w nim wprost wymieniona, w tej konkretnej sprawie jedynymi aktami prawnymi rozstrzygającymi o istocie przyznania dodatku motywacyjnego są rozporządzenie i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przedmiocie nadawania klas kwalifikacyjnych podstawą prawną rozkazu jest ww. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Skoro rozkaz Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] w sprawie nadania licencji klasy pilota i nawigatora personelowi latającemu lotnictwa Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wydano 6 maja 2011 r., to w tym czasie istniała normatywna podstawa klas kwalifikacyjnych przyznawanych żołnierzom zawodowym, tj. art. 46a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro WSA w Łodzi uznał, iż rozważania co do rozkazu nr [...] pozostają poza zakresem jego zainteresowania, to nie powinien ich czynić. WSA w Łodzi jednak pozwolił sobie ocenić rozkaz nr [...] i przedstawić wyłącznie argument pasujący do tezy o oddaleniu skargi, a mianowicie wywiódł (pośrednio), że skarżącemu nie można było przyznać pierwszej klasy kwalifikacyjnej w 2011 roku, gdyż rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych weszło w życie w roku 2010 a do czasu wydania rozkazu nr [...] nie upłynęły 3 lata. Żołnierz może natomiast ubiegać się o wyższą klasę kwalifikacyjną po upływie trzech lat od daty uzyskania drugiej klasy kwalifikacyjnej. Ustosunkowując się do tego stwierdzenia, skarżący kasacyjnie podniósł, że po pierwsze – nadane wcześniej klasy kwalifikacyjne na podstawie odrębnych przepisów pozostały w mocy, po drugie – ustawodawca nie zaznaczył, tak jak zrobił to w § 25a ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, że aby wystąpić o wyższą klasę kwalifikacyjną należy posiadać nadaną po dniu 1 stycznia 2010 r. klasę kwalifikacyjną uzyskaną zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym, a po trzecie i, jego zdaniem, najważniejsze – decyzja wprowadzona do obrotu prawnego wywołuje skutki prawne wyłącznie zgodnie ze swoją treścią, a nie z oceną tej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na treści przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych" oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższenia i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych (Dz. U. Nr 110, poz. 732 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższenia i utraty klasy kwalifikacyjnej".

Przepis art. 80 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w korpusach podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych przyznaje się dodatek motywacyjny – za uzyskanie w opinii służbowej oceny bardzo dobrej oraz posiadanie odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 46a.

Zgodnie z art. 46a ust. 1 tej ustawy żołnierzom zawodowym korpusów podoficerów zawodowych i szeregowych zawodowych mogą być nadawane klasy kwalifikacyjne odpowiadające poziomowi ich wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego, zgodnie z zajmowanymi stanowiskami służbowymi, z zastrzeżeniem ust.

3. Ustalono cztery rodzaje klas kwalifikacyjnych: trzecią, drugą, pierwszą i mistrzowską (art. 46a ust. 2). Klasę kwalifikacyjną nadaje się po zdaniu egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez uprawniony organ (art. 46a ust. 3).

Art. 80 ust. 1a i art. 46a zostały dodane ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 79, poz. 669). Ustawa ta weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy zmieniającej stwierdzono, że: "przewiduje się wprowadzenie do sytemu uposażeń żołnierzy nowego stałego dodatku motywacyjnego, którym zostaliby objęci podoficerowie i szeregowi. Proponowany dodatek połączy w sobie możliwość bodźcowego oddziaływania na żołnierzy zawodowych w kierunku co najmniej dobrego wykonywania obowiązków służbowych oraz podnoszenia posiadanych przez żołnierzy zawodowych kwalifikacji – co spowoduje otrzymywanie wyższych uposażeń, bez konieczności zmiany stanowiska służbowego (tzw. awans poziomy). Warunkiem otrzymania tego dodatku będzie bowiem otrzymanie bardzo dobrej oceny w opinii służbowej oraz uzyskanie klasy kwalifikacyjnej w specjalności wojskowej właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego."

Z kolei odnośnie wprowadzenia klas kwalifikacyjnych dla żołnierzy korpusu podoficerów i szeregowych zawodowych w uzasadnieniu do projektu wskazano, że: "Obowiązujące przepisy ustawy nie normują kwestii związanych z podnoszeniem przez żołnierzy korpusu podoficerów i szeregowych zawodowych poziomu ich wyszkolenia i wiedzy specjalistycznej na zajmowanym stanowisku służbowym. Zakłada się, iż żołnierzom zawodowym korpusu podoficerów i szeregowych zawodowych podnoszącym poziom swojego wyszkolenia wojskowego i specjalistycznego nadawane będą klasy kwalifikacyjne. Klasy te będą nadawane po zdaniu egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez uprawniony podmiot wojskowy. Przyjmuje się, że będą cztery klasy kwalifikacyjne, tj. trzecia, druga, pierwsza i mistrzowska. Posiadanie przez żołnierza odpowiedniej klasy kwalifikacyjnej będzie dawało możliwość do ubiegania się o przyznanie przez niego określonego dodatku pieniężnego, co będzie stanowiło realną zachętę do podejmowania czynności związanych z podnoszeniem swojego poziomu wyszkolenia i wiedzy specjalistycznej na zajmowanym stanowisku służbowym." (uzasadnienie dostępne w bazie LEX).

Z powyższego wynika bezspornie, że przez dniem 1 stycznia 2010 r. nie było w systemie uposażeń dla żołnierzy zawodowych dodatku motywacyjnego, jak również nie istniała możliwość nabywania klas kwalifikacyjnych będących potwierdzeniem podniesienia poziomu wyszkolenia i wiedzy specjalistycznej żołnierza.

W związku z wejściem w życie wspomnianych wyżej zmian w ustawie, Minister Obrony Narodowej wydał na mocy upoważnienia zawartego w art. 46a ust. 4 ustawy rozporządzenie w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych. Doszło również do zmiany rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez dodanie m.in. § 25a. Rozporządzenie zmieniające z dnia 15 grudnia 2010 r. weszło w życie z dniem 8 stycznia 2011 r., z mocą wsteczną obowiązującą od 1 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 245, poz. 1639).

Zgodnie z przepisem § 25a ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, żołnierz zawodowy pełniący służbę w korpusie podoficerów zawodowych lub szeregowych zawodowych, który uzyskał w opinii służbowej ocenę bardzo dobrą oraz posiada odpowiednią dla zajmowanego stanowiska służbowego klasę kwalifikacyjną, otrzymuje miesięczny dodatek motywacyjny ustalony przy zastosowaniu mnożników kwoty bazowej wymienionych w pkt 1-4.

W myśl § 25a ust. 2 ww. dodatek przyznaje się żołnierzowi zawodowemu, który:

1. 1) uzyskał ocenę bardzo dobrą w ostatniej opinii służbowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 lub ust. 3 pkt 2 ustawy;
2. 2) posiada nadaną po dniu 1 stycznia 2010 r. klasę kwalifikacyjną uzyskaną zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym.

Nadanie, podwyższenie lub potwierdzenie klasy kwalifikacyjnej żołnierzowi zawodowemu uzależnione jest od spełnienia przez niego łącznie warunków wymienionych w § 5 ust.1 rozporządzenia w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższenia i utraty klasy kwalifikacyjnej, tj.:

1. 1) nabycia wiedzy i umiejętności praktycznych w specjalności właściwej dla zajmowanego stanowiska służbowego;
2. 2) potwierdzenia w czasie egzaminu kwalifikacyjnego wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych przewidzianych w szczegółowych kryteriach uzyskiwania klas kwalifikacyjnych specjalistów wojskowych;
3. 3) zajmowania etatowego stanowiska służbowego w specjalności wojskowej, w której żołnierz zawodowy ubiega się o określoną klasę kwalifikacyjną przez okres umożliwiający uzyskanie odpowiedniego poziomu wiedzy i umiejętności praktycznych:
4. a) dla klasy trzeciej – co najmniej dwóch i pół roku od daty objęcia stanowiska służbowego,
5. b) dla klasy drugiej – co najmniej trzech lat od daty uzyskania trzeciej klasy kwalifikacyjnej,
6. c) dla klasy pierwszej – co najmniej trzech lat od daty uzyskania drugiej klasy kwalifikacyjnej,
7. d) dla klasy mistrzowskiej – co najmniej dwóch lat od daty uzyskania pierwszej klasy kwalifikacyjnej.

Nadanie, potwierdzenie i podwyższenie klasy kwalifikacyjnej żołnierzowi zawodowemu następuje z dniem zdania egzaminu, rozkazem organu, który powołał komisję egzaminacyjną (§ 6 i § 7 rozporządzenia w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższenia i utraty klasy kwalifikacyjnej).

Egzamin składa się z części teoretycznej i praktycznej (§ 17 ww. rozporządzenia). W czasie egzaminu sprawdzeniu podlegają wiedza teoretyczna i umiejętności praktyczne w zakresie określonym w § 20 rozporządzenia. Zgodnie z § 21 egzamin uważa się za zdany przez żołnierza zawodowego ubiegającego się o nadanie, potwierdzenie lub podwyższenie klasy kwalifikacyjnej, jeżeli z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych uzyska ogólną ocenę dobrą, a wszystkie oceny składowe z części teoretycznej i praktycznej są pozytywne.

Skarżący wystąpił o przyznanie mu dodatku motywacyjnego podając, że posiada pierwszą klasę kwalifikacyjną odpowiednią dla zajmowanego stanowiska, a z ostatniej opinii służbowego otrzymał ocenę bardzo dobrą. Na potwierdzenie nabycia klasy kwalifikacyjnej skarżący przedłożył rozkaz Dowódcy Sił Powietrznych nr [...] z dnia 6 maja 2011 r., w sprawie nadania licencji pierwszej klasy pilota śmigłowcowego. Jak wynika z treści rozkazu skarżącemu nadano z dniem 4 maja 2011 r. licencję pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych (Mi-8/Mi-17).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z treści ww. rozkazu wynika ponadto, że został on wydany na podstawie Instrukcji kwalifikowania pilotów i nawigatorów w lotnictwie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (IKPN-2008) – sygn. WLOP 396/2008, wprowadzonej do użytku decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie wprowadzenia do użytku w lotnictwie Sił Zbrojnych RP (Dz. Urz. MON Nr 21, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "Instrukcją", i po przeprowadzeniu sesji egzaminacyjnej przez Wojskową Lotniczą Komisję Egzaminacyjną oraz weryfikacji uprawnień posiadanych przez żołnierzy i potwierdzeniu spełnienia warunków określonych w § 2 Instrukcji. W rozkazie nie odwołano się do przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również cyt. rozporządzenia w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący uzyskał licencję pilota śmigłowcowego pierwszej klasy na śmigłowcach transportowych na podstawie i w trybie określonym w przywołanej Instrukcji, a nie w trybie określonym w rozporządzeniu w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższania i utraty klasy kwalifikacyjnej przez podoficerów i szeregowych zawodowych. Instrukcja, jak wynika z jej § 1, określa procedury i wymagania dotyczące kwalifikowania pilotów i nawigatorów w Siłach Zbrojnych RP. Na jej podstawie wydawane są licencje pilota i nawigatora w lotnictwie Sił Zbrojnych RP. Licencje te nadawane są w czterech klasach: mistrzowskiej, pierwszej, drugiej i trzeciej. Klasy te dotyczą licencji pilota lub nawigatora.

W ocenie NSA nie można uznać, że uzyskane na podstawie Instrukcji licencje pilota w danej klasie są tymi samymi klasami kwalifikacyjnymi, które wprowadzono do ustawy w dniu 1 stycznia 2010 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak jest przepisu prawa, na mocy którego nabywane na podstawie Instrukcji klasy byłyby uznawane za te, o których mowa w art. 46a ustawy.

Powyższe potwierdza również porównanie trybu nadawania, potwierdzania, podwyższania klas kwalifikacyjnych określonych w rozporządzeniu z trybem nadania licencji i klasy pilota ustalonym w Instrukcji. Różnią się one bowiem znacznie, w zakresie formy i trybu przeprowadzania egzaminu oraz zasady potwierdzania uprawnień. W przypadku rozporządzenia egzamin uważa się za zdany, jeżeli z wiedzy teoretycznej i umiejętności praktycznych uzyska się ogólna ocenę dobrą, a wszystkie oceny składowe z części teoretycznej i praktycznej są pozytywne (§ 21 rozporządzenia w sprawie nadawania, potwierdzania, podwyższenia i utraty klasy kwalifikacyjnej). Z kolei zgodnie z § 2 ust. 1 lit. c) Instrukcji piloci ubiegający się o nadanie klasy muszą zdać egzamin z umiejętności praktycznych, nie obejmuje on natomiast sprawdzenia wiedzy teoretycznej.

Ponadto, jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 1 czerwca 2010 r. organem właściwym do nadawania pierwszej klasy kwalifikacyjnej jest dowódca jednostki wojskowej zajmujący stanowisko służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego co najmniej pułkownika. Rozkaz zaś, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, został wydany w dniu 6 maja 2011 r. przez Dowódcę Sił Powietrznych. Dowódca Sił Powietrznych nie jest, w świetle wskazanego przepisu, organem właściwym do nadania skarżącemu pierwszej klasy kwalifikacyjnej.

Warto również zwrócić uwagę na fakt, że uzyskanie przez żołnierzy pierwszej klasy kwalifikacyjnej – o której mowa w art. 46 a ustawy – będzie możliwe dopiero w 2016 r. Wynika to z treści § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a-c ww. rozporządzenia.

Słusznie jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącemu dodatku motywacyjnego. Nie została bowiem spełniona wymieniona w § 25a ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych przesłanka, tj. skarżący nie wykazał, że posiada nadaną po dniu 1 stycznia 2010 r. pierwszą klasę kwalifikacyjną uzyskaną zgodnie z zajmowanym stanowiskiem służbowym. Chodzi przy tym o klasę kwalifikacyjną, o której mowa w art. 46a ustawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 46a i art. 80 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 25a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.