Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Łd 814/21 oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej jako: "u.ś.r.") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2021 r. orzekającą o odmowie przyznania M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad Z. L..
Kolegium przyjęło, że pomimo wezwania organu I instancji M. L. nie zawiesiła pobieranej emerytury i nie podjęła żadnych innych czynności świadczących o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, jako dla niej korzystniejszego. Natomiast pobieranie emerytury jest na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przesłanką wyłączającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem pomimo, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione pozostałe kryteria warunkujące uprawnienie do wnioskowanego świadczenia, to pobieranie emerytury przez wnioskodawcę zobowiązuje organ właściwy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, o które on wnosi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę wniesioną przez M. L. na tę decyzję podzielił stanowisko Kolegium, wskazując że skarżąca nabyła prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Zatem, świadczenie to nie zostało skarżącej przyznane w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszej sprawie konieczność sprawowania opieki nie wiązała się w żaden sposób z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Niezależnie jednak od powyższego, świadczenie, o które ubiega się skarżąca nie jest świadczeniem dodatkowym, a podstawowym i dlatego nie może funkcjonować obok pobieranego świadczenia w postaci emerytury. Tymczasem, pomimo że organ pismem z [...] marca 2021 r. wezwał M. L. do przedłożenia dokumentu/zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwieszeniu lub wstrzymaniu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych, skarżąca nie przekazała żądanego dokumentu, tym samym nie potwierdziła rezygnacji (zawieszenia) z przysługującego jej prawa do emerytury.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła M. L., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a." zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I.Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 5 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. poprzez uznanie, że fakt nabycia przez skarżącą prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności zawieszenia emerytury w ten sposób, że okoliczność pobierania emerytury jest to jedyna przesłanka negatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: “k.p.a." poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą emerytury jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Łodzi z dnia [...] lipca 2021 r. o nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2021 r.. Alternatywie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zawnioskowano o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny.
Istota zagadnienia sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawy wnioskodawców ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, a mających ustalone już prawo do emerytury stanowią zagadnienie szczególnie złożone. Zawiłość problematyki prawnej, dotyczącej tej grupy wnioskodawców ma swoje źródło w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U.2014, poz. 1443).
- W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazywano, że celem tej ustawy była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się - dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (por. uzasadnienie do projektu ustawy Sejmu RP IV kadencji o świadczeniach rodzinnych, druk nr 1555, www.sejm.gov.pl). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne powołano do życia w celu zabezpieczenia rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu - nabycia przez nich prawa do emerytury. Nabycie prawa do emerytury wykluczało zatem możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Działo się tak z oczywistych względów, świadczenie pielęgnacyjne miało służyć nabyciu uprawnień emerytalnych przez rodziców, którzy zrezygnowali z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, te uwarunkowania miał na uwadze Sąd Wojewódzki przyjmując, że fakt nabycia uprawnień emerytalnych pozbawił skarżącą kasacyjnie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- Należy jednak zwrócić uwagę, że uwarunkowania prawne uległy diametralnej zmianie wraz z w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który zakwestionował powiązanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z momentem powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek tego wyroku "opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych mieli być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej klasy". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wykonanie tego wyroku "wymaga podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", a ustawodawca "powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki".
- Pomimo upływu lat nie podjęto stosownych działań legislacyjnych, dlatego też wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga uwzględnienia szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13 i jego skutków. Na skutek orzeczenia Trybunału instytucja świadczenia pielęgnacyjnego znajduje zastosowanie również w odniesieniu do innych - niż zakładano na etapie procesu legislacyjnego - osób rezygnujących z zatrudnienia (nie podejmujących pracy). Brak podjęcia zabiegów legislacyjnych, potrzebę wprowadzenia których sygnalizował Trybunał, wykreował uwarunkowania, w których stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, każdorazowo rodzi pytanie o poszanowanie konstytucyjnej zasady równości. Zwolennicy bezwzględnego przyznania emerytom prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomijają, że sytuacja osób, które - będąc w wieku produkcyjnym - zrezygnowały z zatrudnienia i związanych z nim przywilejów - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (i przez ten czas pobierały świadczenie w kwocie na której wysokość nie miały żadnego wpływu), nie jest tożsama z sytuacją osób, które pracowały zawodowo i zrezygnowały z pracy z - racji wieku - i po nabyciu świadczenia emerytalnego (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Z zasadą równości wobec prawa, nie jest zgodna jednak również bezwzględna odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego każdemu kto wypracował świadczenie emerytalne. W takiej bowiem sytuacji wyklucza się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które były aktywne zawodowo, ale wypracowały niskie emerytury. Jednocześnie, premiuje się osoby - które niezależnie od przyczyn - oficjalnie nigdy nie wypracowały żadnych świadczeń.
- Powyższe prowadzi do wniosku, że w świetle szczególnych uwarunkowań prawnych wywołanych wyrokiem TK nie należy z góry odrzucać prawa osób, które nabyły prawo do emerytury (również z racji wieku) do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny złożonego przez emeryta wniosku o świadczenie pielęgnacyjne trzeba jednak kierować się wskazówkami, które zawarte zostały w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Trybunał Konstytucyjny literalnie stwierdził, że "grupę podmiotów podobnych tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. pkt. 7.2 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13). TK wskazał też, że ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (por. pkt. 7.3 uzasadnienia wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13).
Konsekwentnie też w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek (pkt 3.2.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17), a cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie - z tego względu - pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej (pkt 3.3.1. wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, samo ustalenie, że wnioskodawcy przysługuje prawo do emerytury, nie pozbawia prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem jednak, że wnioskodawca wykaże spełnienie kluczowej przesłanki, tj. braku podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu - sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., bowiem ustalenie, że wnioskodawca pobiera emeryturę nie przekreśla jego prawa do dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego. Pod warunkiem jednak, że wszystkie pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione.
- Zasadnie też podniesiono, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 79a k.p.a.
Oddalając tę skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że organ wezwał M. L. do przedłożenia dokumentu/zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwieszeniu lub wstrzymaniu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych, a skarżąca kasacyjnie w odpowiedzi oświadczyła, że zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadziło stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi jej płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Argumentacja skarżącej kasacyjnie jest o tyle przekonująca, że z akt sprawy nie wynika aby badano, czy istnieje związek pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Ponadto, należy zaakcentować, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w Łodzi została wydana w następstwie wcześniejszego orzeczenia tego samego organu, z dnia [...] marca 2021 r., którym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję odmawiającą skarżącej kasacyjnie przyznania wnioskowanego świadczenia. W decyzji kasatoryjnej z dnia [...] marca 2021 r.
Kolegium wskazało, że osoba która spełnia warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego a pobiera emeryturę powinna móc dokonać wyboru. Kolegium wskazało jednak wówczas również, że w sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń faktycznych i oceny przesłanek warunkujących przyznanie/odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (w którym również nie odnotowano pouczenia w trybie art. 79a k.p.a.) pismem z dnia [...] marca 2021 r. wezwano skarżącą kasacyjnie do dostarczenia dokumentu/zaświadczenia ZUS o zawieszeniu lub wstrzymaniu wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych. Skarżącą kasacyjnie poinformowano, że niezastosowanie się do wezwania będzie skutkowało pozostawieniem jej wniosku bez rozpoznania. W reakcji na to pismo, skarżąca kasacyjnie pismem z dnia [...] maja 2021 r. zwróciła uwagę, że organy powinny zweryfikować czy (pomijając okoliczność pobierania emerytury) występują wszystkie przesłanki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (co z wezwania z [...] marca 2021 r. nie wynikało). Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w tej sytuacji zawieszenie emerytury wprowadzałoby ją w stan niepewności i obawę, czy organ wyda decyzję przyznająca jej świadczenie pielęgnacyjne i umożliwi płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Pośrednio brak jednoznacznego stanowiska organu w tym zakresie wybrzmiewa z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym wskazano na brak związku pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia przez skarżąca kasacyjnie, a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem.
Kluczowe znaczenie dla okoliczności badanej sprawy miał zatem fakt, że organ nie wywiązał się z ciążących na nim z mocy art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązków w sposób prawidłowy. To z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W badanej sprawie organy nie informowały skarżącej kasacyjnie w trybie art. 79a k.p.a., a w tej sytuacji nie jest wiadomym, czy nawet w razie zawieszenia wypłaty emerytury przez skarżącą kasacyjnie, przyznano by jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji braku zawiadomienia w trybie art. 79a k.p.a. wywodzenie skutków ujemnych dla skarżącej kasacyjnie z uwagi na brak zawieszenia przez nią świadczenia emerytalnego było nieuzasadnione. Słusznie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że w sprawie doszło od naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednocześnie uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Wobec tego, wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zajęcie stanowiska, co do tego czy jedyną przeszkodą przyznania skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez nią świadczenia emerytalnego. W przypadku takich ustaleń, Kolegium skieruje do skarżącej kasacyjnie zawiadomienie w trybie art. 79a k.p.a., a dopiero w następnej wyda decyzję.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).