Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 798/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1683/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 K.p.a., orzekł o zwolnieniu B.W. z dniem 31 maja 2012 r. ze służby w Policji, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania B.W., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że B.W. od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] maja 2012 r. nie pełnił służby z powodu choroby. Korzystał ze zwolnień lekarskich łącznie przez 793 dni, to jest przez 2 lata 2 miesiące i 3 dni, w tym w 2009 r. przez 61 dni, w 2010 r. przez 362 dni, w 2011 r. przez 244 dni, a w 2012 r. (do dnia 14 maja 2012 r.) - przez 126 dni. W tym czasie otrzymywał zaświadczenia lekarskie od lekarzy różnych specjalności (internisty-reumatologa, neurologa, specjalisty chorób wewnętrznych, ortopedy-traumatologa, specjalisty medycyny rodzinnej). Cierpiał zatem na różne dolegliwości. Policjant nie podejmował służby, mimo że Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w [...] dwukrotnie uznawała go za zdolnego do służby. Brak przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia przez niego służby potwierdzali także lekarze medycyny pracy. Okresy absencji chorobowej były przerywane jednie urlopami wypoczynkowymi lub pojedynczymi dniami służby.

Oznacza to, że funkcjonariusz dążył do obejścia przepisów prawa i uniknięcia skutków przewidzianych w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, to jest rozwiązania z nim stosunku służbowego po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Postępowanie B.W. negatywnie wpływało na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność powodowała, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążały innych policjantów. Korzystanie przez B. W. ze zwolnień lekarskich przez tak długi okres czasu nie pozostawało także bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której miał on pełnić służbę.

Ponadto okoliczność ta demoralizująco oddziaływała na pozostałych policjantów oraz ujemnie rzutowała na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz za czas korzystania ze zwolnień lekarskich pobiera uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości. Pozostawanie policjanta w służbie w takiej sytuacji kolidowałoby z ważnym interesem Policji. Doprowadziłoby bowiem do zaakceptowania zachowania policjanta, będącego swoistym nadużyciem przysługującego mu prawa, które ma miejsce w sytuacji, gdy osoba uprawniona realizuje swoje uprawnienie w sposób sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności publicznej. B.W. unika przy tym pełnienia służby w sytuacji, gdy nabył uprawnienia emerytalne. Takie postępowanie funkcjonariusza jawnie koliduje z interesem społecznym. Z powyższych względów nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Komendanta [...] Policji, że w okolicznościach sprawy zachodziły przesłanki do zastosowania wobec B.W. instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i rozwiązania z tym policjantem stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby.

Komendant Główny Policji odniósł się również do zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów procesowych, stwierdzając, że w odwołaniu strona nie wskazała, jakiej konkretnie czynności procesowej przed wydaniem decyzji nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie uchybienie. Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może zaś odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Zdaniem organu odwoławczego Komendant [...] Policji naruszył natomiast prawo procesowe poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia wniosku policjanta o zawieszenie postępowania. Każdy wniosek strony, choćby niezasadny, należy bowiem rozpoznać w sposób procesowy poprzez wydanie stosownego orzeczenia. Mimo oczywistego złamania przepisów art. 97 i 98 K.p.a., powyższe uchybienie samodzielnie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, organ I instancji wykazał konieczność nadania decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji rygoru natychmiastowej wykonalności. Komendant [...] Policji miał bowiem na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, którego nie może wypełniać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni tej służby dalej pełnić.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji B.W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W swej skardze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg. norm przepisanych, a także przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że nieobecność skarżącego w służbie z powodu choroby była celowa i uzasadniała jego zwolnienie ze służby z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy prawidłowo poczynione ustalenia dowodzą, że przebyte choroby uniemożliwiały B.W. pełnienie służby w okresach korzystania ze zwolnień lekarskich, co wymagało rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 a nie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ponadto skarżący zarzucił: 1) złamanie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 8, art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie strony do organów Państwa i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło obronę jej interesów, a także wykazania, że jej choroba nie jest wyrazem lekceważącego stosunku do służby w Policji i brak jest podstaw do uznania, że swoim postępowaniem narusza dyspozycję art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz 2) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 108 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji spełnia wymagania do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżący podniósł również, że w sprawie uchybiono przepisom procedury administracyjnej, gdyż doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem art. 44 § 1 K.p.a. Nie dokonując doręczenia w sposób przewidziany w art. 39 i art. 42 K.p.a., organ błędnie uznał, że pozostawienie awiza i brak potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez okres 14 dni pozwala przyjąć, że tryb przewidziany w art. 44 § 1 K.p.a. został wyczerpany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1683/12, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.), oddalił skargę B.W..

W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji organ powinien uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, a także zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny Sąd wskazał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Istota sporu sprowadza się więc do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym skarżący mógł dalej pełnić służbę w Policji i czy nie sprzeciwiał się temu "ważny interes służby".

Przyczyną zwolnienia skarżącego ze służby nie była przesłanka przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 7ustawy o Policji, tj. możliwość zwolnienia policjanta ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, ale całokształt jego zachowania się w służbie i skutki jakie ono wywarło na służbę, a w związku z tym, czy ważny interes służby wymagał rozwiązania z nim stosunku służbowego.

Skarżący - funkcjonariusz z wieloletnim stażem, który osiągnął wysługę lat uprawniającą do świadczenia emerytalnego, od dnia 1 listopada 2009 r. faktycznie służby nie pełnił, korzystając w tym czasie ze zwolnień lekarskich. Akta administracyjne dowodzą, że absencja chorobowa skarżącego do dnia zwolnienia ze służby w Policji (do dnia 31 maja 2012 r.) wyniosła 793 dni, tj. 2 lata, 2 miesiące i 3 dni. Skarżący wykorzystał także urlop wypoczynkowy w 2011 r. w wymiarze 81 dni, a w 2012 r. w wymiarze 3 dni. Z list obecności wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] maja 2012 r., stawił się do służby jedynie w dniu [...] października 2010 r. oraz w dniu [...] września 2011 r., jednakże w dniach tych nie został do niej dopuszczony, bowiem ze względu na absencję chorobową przekraczającą 30 dni został skierowany do lekarza medycyny pracy celem określenia jego zdolności do wykonywania obowiązków służbowych.

Lekarze medycyny pracy dwukrotnie w badaniach kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] października 2010 r. i [...] września 2011 r. stwierdzili brak przeciwwskazań do służby na zajmowanym stanowisku. W okresie tym skarżący dwukrotnie został również uznany przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...] za zdolnego do służby w Policji. Mimo tego nadal przedstawiał zaświadczenia lekarskie o swojej niezdolności do służby. Sąd podkreślił, że nie kwestionuje ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia. Nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres korzystania ze zwolnień lekarskich jest znaczny. Taki stan niewątpliwie wpływał nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również miał dezorganizujący wpływ na pracę jednostki organizacyjnej Policji, w której skarżący był zobowiązany wykonywać czynności służbowe.

Jeżeli z jednej strony resortowe komisje lekarskie i lekarze medycyny pracy uprawnieni do przeprowadzania badań profilaktycznych nie stwierdzają u skarżącego przeciwwskazań do pełnienia służby, a z drugiej strony policjant przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie zwalniające go z obowiązku jej pełnienia, to taka sytuacja wpływa demoralizująco na innych policjantów. Długotrwała nieobecność skarżącego wiąże się również z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy zadaniami, które miałby on wykonywać, przez co dochodzi do kumulacji czynności wykonywanych przez innych policjantów. Funkcjonariusze Policji otrzymują za czas choroby 100 % uposażenia. To z kolei nie działa motywująco na funkcjonariuszy obarczonych dodatkowymi zadaniami. Tego typu praktyki są również negatywnie odbierane przez społeczeństwo, a tym samym rzutują na sposób postrzegania pracy Policji.

Sąd podzielił pogląd organu, że z punktu widzenia interesu służby istotne jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Skarżący z uwagi na stan zdrowia wykazuje zaś zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od ich przyczyny, jest sprzeczny z interesem służby. Dlatego przedstawione okoliczności organ słusznie potraktował jako kolidujące z ważnym interesem służby, a tym samym uzasadniające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd wskazał, że zarówno organ I jak i II instancji przeprowadził w sprawie prawidłowe i wystarczające postępowanie. Zgromadzono w sprawie niezbędne dowody, wyjaśniono stan faktyczny i na takiej podstawie wydano rozstrzygnięcia, które w sposób wyczerpujący zostały uzasadnione. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że niewzięcie pod uwagę tego, iż skarżący w służbie był wyróżniany i wynagradzany oraz nieuzyskanie wyjaśnień skarżącego pozwala na uznanie, że dokonana przez organ ocena zaistniałego stanu faktycznego jest dowolna, a rozstrzygnięcie błędne. Organ nie oceniał bowiem stanu zdrowia skarżącego i tego, czy faktycznie winien on korzystać ze zwolnień lekarskich, ale brał pod uwagę fakt, że stał się niedyspozycyjny, a jego długa nieobecność dezorganizująco wpływała na funkcjonowanie macierzystej jednostki. Dlatego też w ocenie Sądu nienaganna służba skarżącego nie mogła mieć w sprawie decydującego znaczenia.

Za nienaganną służbę skarżący był wyróżniany i wynagradzany, jednak trudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoba, która zaprzestała pełnienia służby, miała w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie, gdy jeszcze służbę faktycznie pełniła, powierzone obowiązki wykonywała dobrze.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 108 K.p.a. W ocenie Sądu, rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na tożsamy z interesem służby ważny interes społeczny, polegający na konieczności niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochrony honoru, godności i dobrego imienia służby.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja organu I instancji nie została mu prawidłowo doręczona. Doręczenie decyzji nastąpiło bowiem z poszanowaniem reguł określonych w art. 44 K.p.a.

Nieskuteczny zdaniem Sądu jest ponadto zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wskazała istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozpatrzenia sprawy czynności, których mogłaby dokonać przed organem, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. W postępowaniu odwoławczym strona była reprezentowana przez pełnomocnika, który w odwołaniu podniósł zarzuty istotne dla interesu strony, do których organ odwoławczy się ustosunkował. Zatem stwierdzone uchybienie procesowe nie mogło mieć istotnego znaczenia dla prawidłowości załatwienia sprawy.

Błędem procesowym było nierozpatrzenie przez Komendanta [...] Policji wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby do czasu zakończenia przez funkcjonariusza leczenia. Jednakże i to uchybienie nie mogło mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w sprawie nie została spełniona którakolwiek z przesłanek obligatoryjnych wymienionych w art. 97 § 1 - 4 K.p.a., jak i przesłanka fakultatywna z art. 98 § 1 K.p.a. do zawieszenia postępowania.

W skardze kasacyjnej B.W., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1683/12 w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. 1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że długotrwała absencja w służbie z powodu choroby uzasadnia zwolnienie B.W. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, podczas gdy w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który błędnie został pominięty w zaskarżonym orzeczeniu, bowiem przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może mieć zastosowanie wobec funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalszej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej;
2. 2. naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że brak dyspozycyjności skarżącego ze względu na jego stan zdrowia pozostaje w kolizji z interesem służby w stopniu uzasadniającym rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art.
3. 41. ust 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby;

1. 3. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący korzystając ze zwolnień lekarskich ma możliwość wpływania na przebieg swojej służby, ustalając jednocześnie, że brak jest podstaw do kwestionowania ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, nadto uznanie za dwuznaczną sytuację, wpływającą demoralizująco na innych policjantów, korzystanie przez skarżącego ze zwolnień lekarskich w sytuacji niestwierdzenia przez komisje lekarskie i lekarzy medycyny pracy przeciwwskazań do pełnienia służby, co finalnie doprowadziło do błędnego uznania, że zasadnym jest rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji;
2. 4. naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z dokumentu, tj. świadectwa lekarskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., jak również niewydaniu postanowienia o odmowie dopuszczenia dowodu, przez co strona pozbawiona została możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia Sądu, podczas gdy dowód w postaci zaświadczenia lekarskiego, który kontynuuje dokumentowanie procesu istniejącego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, mógł w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy poprzez uznanie, że zwolnienie skarżącego ze służby z uwagi na ważny interes służby było niezasadne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji został niewłaściwie zastosowany, bowiem w danym stanie faktycznym należało zastosować przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji zgodnie, z którym funkcjonariusza Policji można zwolnić ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Okres nieobecności skarżącego z powodu choroby był przerywany. Organ zastosował swoiste obejście przepisów prawa, uwalniając się od konieczności dokonania oceny, czy nieprzystąpienie przez skarżącego do rzeczywistego wykonywania obowiązków służbowych przerywa okres, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie postępowanie mogło być wszczęte jedynie w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy Policji. W tej sytuacji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji został niewłaściwe zastosowany.

Przechodząc do drugiego z zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji powinna uwzględniać zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącego. W sprawie stanowisko Sądu I instancji sprowadzało się do uznania, że absencja z powodu choroby jednego funkcjonariusza dezorganizuje pracę całej jednostki, a zatem interes ogólny jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych jednostki. W sytuacji gdy równoważenie interesów nie jest możliwe organy stosujące prawo obowiązane są do podjęcia czynności opartych na domniemaniu istnienia i konieczności poszanowania podstawowych praw oraz interesów jednostek zagwarantowanych im w Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie argumenty Sądu I instancji w tym zakresie są niewystarczające. Stanowisko polegające na uznaniu, że postępowanie skarżącego wpływa demoralizująco na innych policjantów i wiąże się z obciążeniem pracą innych funkcjonariuszy nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym, natomiast brak dyspozycyjności skarżącego nie stanowi wystarczającej podstawy do ograniczenia jego uprawnień poprzez rozwiązanie stosunku służbowego.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, że z przedstawionych zaświadczeń lekarskich wynika, że jego stan zdrowia uzasadniał czasową nieobecność w służbie. Decyzje te nie wynikały z woli skarżącego, lecz były konsekwencją złego stanu zdrowia. Wydaje się, że niekwestionowanie przez Sąd I instancji ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich przeczy ustaleniom, że skarżący wpływał na przebieg służby w związku nieobecnością z powodu choroby. Zgodnie z orzeczeniami lekarskimi stan zdrowia skarżącego nie czynił go niezdolnym do służby w Policji, co nie świadczy, że stan zdrowia nie uzasadniał czasowej nieobecności w służbie z powodu czasowej niezdolności. Proces leczenia i rehabilitacji był kontynuowany po wydaniu orzeczeń przez komisję lekarską, co nakazywałoby ponowne skierowanie skarżącego ma komisję lekarską celem określenia jego zdolności do pełnienia służby w Policji. Powyższe wynika z zaświadczenia lekarskiego zawnioskowanego jako dowód w sprawie.

W ocenie skarżącego dowód ten był dopuszczalny, bowiem związany był ze stanem jego zdrowia, a także innymi zaświadczeniami lekarskimi sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji organu. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zajął stanowiska w przedmiocie zawnioskowanego dowodu. Brak merytorycznego rozstrzygnięcia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem osiągnięcie przez skarżącego zdolności do służby mogło doprowadzić do odmiennej oceny motywów postępowania skarżącego, a finalnie do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zgodnie z zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie żadnego ze sformułowanych w niej zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powołując się na art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie złamanie prawa materialnego i procesowego. Wobec tego w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż wytyki dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny jedynie wówczas, gdy zostanie przesądzone, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieusprawiedliwione.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Wytykając złamanie art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut dotyczący art. 141 § 4 P.p.s.a. uznać zatem należy za chybiony.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 134 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że istotą sądowoadministracyjnej kontroli jest badanie legalności zaskarżonej do sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego doń aktu (art. 133 § 1 P.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń sąd, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni.

Sąd nie jest zobowiązany dopuścić każdego wnioskowanego przez stronę dowodu. Uzupełniające postępowanie dowodowe może przeprowadzić wówczas, gdy sam poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. Zatem nieprzeprowadzenie dowodu oferowanego przez stronę nie może być zawsze oceniane jako równoznaczne z naruszeniem prawa procesowego i to na tyle istotnym, że wpływającym na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Warszawie nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W związku z tym nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., zwłaszcza że skarżący kasacyjnie dopatruje się złamania tego przepisu w nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., a zatem z dokumentu wydanego i stwierdzającego stan zdrowia B.W. prawie 6 miesięcy po zwolnieniu go ze służby w Policji.

Taki dokument nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę Sądu I instancji, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom oraz według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania przez nich rozstrzygnięć.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają również sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Chybione są przede wszystkim twierdzenia B.W., że organy błędnie zastosowały w jego sprawie instytucję przewidzianą w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż stosunek służbowy mógł być z nim rozwiązany jedynie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Z miarodajnych w sprawie, gdyż niepodważonych przez skarżącego, ustaleń faktycznych wynika, że B.W. wprawdzie od 2009 r. łącznie przez 793 dni korzystał ze zwolnień lekarskich, ale przypadające wówczas okresy absencji chorobowej zostały przerwane między innymi urlopami wypoczynkowymi i w związku z tym żaden okres niepełnienia przez niego służby z powodu choroby nie przekroczył 12 miesięcy.

Oczywistym więc jest, że w sprawie przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji nie mógł i nie miał zastosowania. Dodać należy, że skarżący zarzuca organom Policji obejście przepisów przez niezastosowanie w jego sprawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, podczas gdy to właśnie on podejmował działania, aby uniknąć sankcji przewidzianej w tym przepisie.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do kwestii, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola obejmuje więc jedynie tę część treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, bez tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.

Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego) (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11).

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).

Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

W niniejszej sprawie w działaniach organów administracji publicznej nie można dopatrzeć się przekroczenia dopuszczalnego zakresu kompetencji i naruszenia przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sąd I instancji zasadnie zatem zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służbowego, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Bezsporne w sprawie jest, że B.W. od dnia [...] listopada 2009 r. do rozwiązania z nim w dniu [...] maja 2014 r. stosunku służbowego, czyli przez okres 793 dni, tylko przez kilka dni faktycznie pełnił służbę. Natomiast łącznie przez ponad 2 lata i 2 miesiące korzystał ze zwolnień lekarskich. Policjant – co trafnie zaakcentował Sąd I instancji – przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, mimo że orzeczeniami Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] sierpnia 2010 r. został uznany za całkowicie zdolnego do służby. Nie przystąpił on do wykonywania czynności służbowych także po otrzymaniu dwóch orzeczeń lekarzy medycyny pracy stwierdzających brak jakichkolwiek przeciwwskazań do pełnienia przez niego służby (orzeczenia z dnia [...] października 2010 r. i [...] września 2011 r.). Zastanawiające przy tym jest, że stan zdrowia funkcjonariusza w omawianym okresie miała wykluczać tylko możliwość wykonywania czynności służbowych oraz udziału w specjalistycznych szkoleniach organizowanych w macierzystej jednostce Policji. Nie stanowił natomiast żadnej przeszkody i pozwalał na dojazdy w czasie absencji chorobowej na zajęcia w Szkole Wyższej [...] i ukończenie studiów magisterskich na tej uczelni.

Powyższe okoliczności – jakkolwiek niezwykle istotne – nie stanowiły samodzielnej przesłanki do zwolnienia B.W. ze służby w Policji. W sprawie zasadnie powołano się także na doniosłość zadań, które ustawodawca powierzył omawianej formacji (art. 1 ustawy o Policji). Nie pominięto także specyfiki Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...], w której policjant miał pełnić służbę oraz wpływu długotrwałej absencji chorobowej funkcjonariusza na funkcjonowanie tej jednostki. Nie wymaga dowodzenia fakt, że zadania, jakie realizuje Policja wymagają, aby służbę w takich jednostkach pełnili funkcjonariusze nie tylko o określonych predyspozycjach psychicznych i kwalifikacjach ale także o dużej sprawności fizycznej.

Nie można zatem pozbawiać właściwych przełożonych prawa do doboru odpowiedniej kadry i pozostawienia w służbie tylko tych funkcjonariuszy, którzy między innymi z uwagi na stan swojego zdrowia będą w stanie realizować wszystkie przydzielone im zadania.

Nie ma racjonalnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że długotrwała nieobecność skarżącego kasacyjnie w służbie dezorganizowała pracę macierzystej jednostki. Oczywistym bowiem jest, że zadania nałożone na Policję w czasie absencji chorobowej musiały być realizowane przez pozostałych funkcjonariuszy. Taka zaś sytuacja przy powszechnie znanych problemach kadrowych nie mogła pozostawać bez wpływu na działalność każdej ze struktur omawianej formacji. Ustawowe zadania zmuszeni byli realizować pozostali policjanci, co musiało zmniejszać efektywność podejmowanych przez nich działań oraz mogło mieć wpływ na ich terminowość. Niezbędna była ponadto częsta zmiana grafików służby oraz ciągła dyspozycyjność pozostałych funkcjonariuszy. Tych oczywistych faktów B.W. z niezrozumiałych względów nie przyjmował do wiadomości, mimo że skutki takiego stanu rzeczy powinny być znane każdemu funkcjonariuszowi, zwłaszcza z tak długim jak on stażem służby.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując z Bo. W. stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes B.W. był ważniejszy od dobra formacji, której był on funkcjonariuszem. Skarżący kasacyjnie do listopada 2009 r. za swą nienaganną służbę był kilkakrotnie wyróżniany i nagradzany. Jednak trudno od organów Policji wymagać pozostawienia w służbie policjanta tylko z tego powodu, że wcześniej, przed swą długotrwałą absencją chorobową powierzone mu obowiązki wykonywał dobrze oraz że chciałby on – mimo upływu ponad 700-dniowej nieobecności w służbie z powodu choroby – nadal pozostać w tej służbie, by kontynuować rozpoczęte leczenie, zachowując prawo do 100% uposażenia. Interes B.W. nie został naruszony, gdyż nabył on prawo do pełnego zaopatrzenia emerytalnego, a zatem posiada środki utrzymania dla siebie i rodziny.

W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł jak w sentencji.

O kosztach sądowych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.