Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 760/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę W. Ż. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w Grudziądzu przedłużył policjantowi W. Ż. okres służby przygotowawczej o 185 dni, tj. do dnia 10 listopada 2014 r. Rozkaz personalny zawierał uzasadnienie oraz pouczenie, że nie przysługuje odwołanie.
W. Ż. złożył odwołanie od powyższego rozkazu personalnego.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkaz personalny nie posiada cech decyzji administracyjnej. Za akt administracyjny tej rangi nie może być uznany rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Grudziądzu z dnia [...] kwietnia 2014 r. albowiem rozkaz ten wydany został na podstawie art. 6f i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym, w razie przerwy w wykonywaniu przez policjanta obowiązków służbowych, trwającej dłużej niż 3 miesiące, przełożony może przedłużyć okres jego służby przygotowawczej. Przedłużenie okresu służby przygotowawczej jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta, czyli rozstrzygnięciem niebędącym decyzją w rozumieniu k.p.a. Od takich rozstrzygnięć nie przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. W konsekwencji organ wskazał, że brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji administracyjnej.
W. Ż. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] maja 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucając skargę stwierdził, że niedopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów z sprawach podległości służbowej. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, o awansie na wyższy stopień służbowy, a także o dopuszczalnym przepisem prawa przedłużeniu służby przygotowawczej, która ma służyć między innymi zweryfikowaniu przez tych przełożonych czy osoba pełniąca służbę przygotowawczą, spełnia przesłanki by zostać mianowanym do służby stałej. Takie sprawy, w ocenie Sądu I instancji, należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.".
Ustawodawca w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia służby przygotowawczej, nie jest dokonywana w formie decyzji administracyjnej. Powyższe rozstrzygnięcia nie zmieniają bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, iż granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji), albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę (art. 36 ustawy o Policji) także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy wzmianki o sposobie odwołania, zaś rozstrzygnięcia w takich sprawach są aktami władczymi o charakterze wewnętrznym, wynikającymi z podległości służbowej policjanta.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że od rozstrzygnięcia właściwego organu policyjnego odwołanie przysługuje jedynie gdy ustawa pragmatyczna, albo wydany akt wykonawczy na tej ustawie oparty, tak przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania, skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto treść art. 29 ustawy o Policji nie zawiera informacji o sposobach odwołania.
Stąd też rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o przedłużeniu służby przygotowawczej, dokonane w oparciu o przepis art. 29 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie polskiej procedury administracyjnej.
W konsekwencji, zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., niedopuszczalna jest również skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organów Policji w sprawie przedłużenia okresu służby przygotowawczej, w tym na skarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji. Sprawa to bowiem nie należy do właściwości sadów administracyjnych.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł W. Ż., zarzucając naruszenie:
- 1) norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 ustawy o Policji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż wydane przez dyscyplinarny organ Policji II instancji postanowienie ostateczne nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne, od którego służy skarga do sądu administracyjnego;
- 2) norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 138 ustawy o Policji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje prawo skierowania do sądu administracyjnego skargi na ostateczne postanowienie dyscyplinarne tylko z tego powodu, iż nie rozstrzyga ono jego sprawy merytorycznie, co skutkuje przewlekłością postępowania dyscyplinarnego i występowaniem skutków wiążących się za statusem
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;
- 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych;
- 3) rozważanie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, które należało uznać za niezasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd Sądu I instancji, że rozkaz personalny o przedłużeniu okresu służby przygotowawczej, wydany na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Policji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji.
Prawidłowość tego stanowiska potwierdza analiza przepisów ustawy o Policji, w której w sposób wyraźny wskazano rodzaje rozstrzygnięć od których policjantowi przysługują środki zaskarżenia. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w art. 32 ust. 1 i 2 ustawodawca nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska. Natomiast w odniesieniu do pozostałych aspektów służby rozstrzyganych przez właściwych przełożonych funkcjonariusza, w tym uregulowanej w art. 29 ust. 4 ustawy, instytucji przedłużenia okresu służby przygotowawczej, nie przewidziano możliwości odwołania do organu wyższej instancji. Unormowanie to znalazło potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.).
Zgodnie z § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia: nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2).
Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że zarówno ustawa o Policji, jak i przepisy wykonawcze do ww. ustawy w sposób wyraźny określają rodzaje orzeczeń, od których przysługuje prawo odwołania do organu wyższej instancji. Wśród tych rozstrzygnięć ustawodawca nie wymienił przedłużenia okresu służby przygotowawczej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o Policji. Wiąże się to z faktem, iż przy przedłużeniu okresu służby przygotowawczej nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, gdyż taka zmiana dopuszczalna jest jedynie w drodze decyzji o mianowaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu oraz zwolnieniu ze stanowiska.
Reasumując stwierdzić należy, że rozkaz personalny o przedłużeniu W. Ż. okresu służby przygotowawczej, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. Jest to akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej funkcjonariusza, niepodlegający zaskarżeniu w trybie administracyjnym ani sądowym.
W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 138 ustawy o Policji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należało uznać za bezzasadny. W konsekwencji, zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 138 ustawy o Policji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji
Odnosząc się do wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07), w której przyjęto, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.