Uzasadnienie
Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania płk. W. W. należności zagranicznej oraz dodatku wojennego z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego ONZ w A. W uzasadnieniu organ podał, że płk W. W. decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2006 r. nr [...] został skierowany do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego misji Organizacji Narodów Zjednoczonych UNAMA w A. Po zakończeniu pełnienia służby poza granicami kraju, wnioskiem z dnia 10 stycznia 2008 r. oficer zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o wypłatę należności zagranicznej oraz dodatku wojennego za okres pełnienia tam służby. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ odmówił wnioskodawcy przyznania powyższych należności.
W odwołaniu od powyższej decyzji oficer wniósł o zmianę decyzji w części dotyczącej przyznania mu dodatku wojennego. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w jakim charakterze W. W. pełnił służbę w A., ograniczył się bowiem tylko do zacytowania stwierdzenia wpisanego w skierowaniu oficera do służby w tym kraju. Minister Obrony Narodowej wyjaśnił, iż wnioskodawca został skierowany do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego. Natomiast z dokumentów wystawionych przez Organizacje Narodów Zjednoczonych wynika, iż oficer pełnił też inne funkcje - oficera łącznikowego oraz doradcy wojskowego. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu, iż oficer uzyskał prawo do przyznania dodatku wojennego, ponieważ charakter jego służby, pomimo wykonywania zadań dodatkowych, mieścił się w pojęciu zawartym w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz.U.
Nr 140, poz. 1479 ze zm.), tj. jako obserwator wojskowy lub osoba posiadająca status obserwatora wojskowego w misjach pokojowych organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych. Zgodnie zaś z treścią § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.), żołnierz zawodowy skierowany w charakterze obserwatora wojskowego lub osoby posiadającej status obserwatora wojskowego do misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych otrzymuje jednorazową należność pieniężną oraz należność zagraniczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 896/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej oraz dodatku wojennego z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną przesłanką decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] jest przepis art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu do pełnienia służby wojskowej poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej. Przepis statuuje zasadę, wedle której należności pieniężne przyznawane żołnierzom zawodowym skierowanym do pełnienia służby poza granicami Polski są uzależnione od charakteru tej służby oraz zadań, które faktycznie wykonywał.
Należy zatem przyjąć, że żołnierz zawodowy powinien otrzymać należność pieniężną za zadania jakie faktycznie wykonywał zagranicą i w jakich warunkach się znajdował. Rozwinięciem tych zasad są przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju, które szczegółowo ustala warunki wedle których żołnierzom zawodowym przyznaje się należności za pełnienie służby poza granicami Polski.
W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł, że z dokumentów wystawionych przez jednostki ONZ wynika, iż wykonywał on funkcję oficera łącznikowego i doradcy wojskowego. Skarżący stwierdził, iż konsekwencją błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy było naruszenie prawa poprzez odmowę zastosowania wobec oficera § 13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju. Przepis ten statuuje możliwość wypłacania żołnierzom zawodowym skierowanym do służby poza granicami kraju dodatku wojennego. Jednak zgodnie z § 13 zdanie pierwsze ww. rozporządzenia dodatek wojenny przysługuje tylko żołnierzom zawodowym wymienionym w § 2 lit. b/ i c/, a więc tylko tym, którzy zostali skierowani:
do kwater głównych, dowództw i sztabów misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych, do pełnienia służby w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1117), w celu udziału w: konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom.
Skarżący został, co nie jest sporne w sprawie, skierowany decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2007 r. do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego w Misji ONZ UNAMA w A. (k-173). Jak wynika z Instrukcji dla obserwatora wojskowego w misji UNAMA z dnia 26 czerwca 2007 r. do zadań skarżącego należało wykonywanie zadań mandatowych ONZ (k-174-175). Charakter misji ONZ określa Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ z dnia 2 marca 2002 r. nr RES(1401/(2002), w sprawie powołania Misji Wsparcia Narodów Zjednoczonych w Afganistanie (United Nations Assistance Mission in Afghanistan -UNAMA). Jak wynika z treści Rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ z dnia 2 marca 2002 r. misja ma charakter polityczny, a więc nie wojskowy, mandat działalności misji koncentruje się na głównych obszarach:
zapewnienia politycznego i strategicznego doradztwa w sprawach procesu pokojowego;
wspierania dobrego zarządzania;
pomocy promowania praw człowieka;
dostarczania pomocy technicznej;
ciągłego dostarczania i nadzorowania, wraz z miejscowym rządem, całej pomocy humanitarnej potrzebnej do odbudowy i rozwoju kraju.
Tak więc do celów UNAMA w A., należy przede wszystkim odbudowa instytucji państwowych w A., w tym także doradzanie przy budowie sił zbrojnych. Charakter misji ONZ wskazuje, że nie ma ona na celu prowadzenia operacji militarnych, tak jak czynią to wojska NATO w A. Osoby działające w ramach misji nie wykonują operacji militarnych. Do takiej roli został wyznaczony skarżący, który jak wynika z akceptacji Departamentu Operacji Pokojowych ONZ zakwalifikowany do misji, właśnie jako obserwator wojskowy (k-172). Wykonując zadania obserwatora, skarżący jak wynika z formularza oceny personelu ONZ uczestniczącego w misjach w charakterze ekspertów wykonywał funkcje mandatowe, jako doradca ds. wojskowych i oficer łącznikowy pomiędzy UNAMA, a siłami zbrojnymi działającymi w A., także przygotowywał procedury związane z rozbrojeniem działających tam nielegalnych sił zbrojnych i wspierał doradczo przebieg rozbrojenia (k-162-163).
Jednak te funkcje wykonywane przez skarżącego nie wskazują, że brał on udział w działaniach wojennych, tak jak skierowani do A. żołnierze w ramach misji NATO - ISAF. Wprost przeciwnie, dostarczone przez skarżącego dokumenty wyraźnie wskazują, że wykonywał on działania jako obserwator wojskowy w ramach pokojowej misji ONZ, a zatem nie ma on uprawnień do przyznania mu należności z § 13 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami kraju.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
W. W. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 107 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zaniechanie wyjaśnienia, jaką funkcję de facto pełnił w A., czy jego obowiązki mieściły się w zakresie obowiązków obserwatora oraz pominięcie w tej materii dowodów przedstawionych przez stronę,
- 2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zaniechanie rozważenia i pominięcie w uzasadnieniu kwestii wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie fragmentarycznej oceny materiału dowodowego z wyłączeniem dowodów przedstawionych przez stronę.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że Sąd odniósł się do stosowania przepisów prawa materialnego a nie do zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego, naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego i oceny dowodów, które w konsekwencji doprowadziły do dokonania w sprawie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że pełnił w A. jedynie obowiązki obserwatora. Sąd ograniczył się w uzasadnieniu wyłącznie do zaprezentowania stanowiska skarżącego przez wymienienie stawianych przez niego zarzutów, co w świetle orzecznictwa nie jest wystarczające by uznać, że uzasadnienie odpowiada treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu wszystkich zarzutów strony, wobec czego zaistniały w przedmiotowej sprawie brak jakiejkolwiek oceny zarzutów podniesionych w skardze postrzegać należy jako jego naruszenie.
Sąd nie zajął w przedmiocie podniesionych zarzutów żadnego stanowiska, nie orzekł, czy Minister Obrony Narodowej objął zakresem postępowania dowodowego wszystkie dowody przywołane przez, stronę, czy w zakresie postępowania dowodowego były w tej sprawie zaniechania ze strony organu postępowania i czy mogły mieć one wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty dotyczyły błędnego ustalenia, jaką funkcję faktycznie pełnił on w A. Błąd był wynikiem naruszenia przepisów postępowania. Sąd dokonał oceny zastosowania przez Ministra Obrony Narodowej obowiązującego prawa, przyjmując za podstawę właśnie te ustalenia, które skarżący wskazywał jako błędne i nie kwestionując ich w żadnym zakresie. Sąd nie odniósł się w żadnej mierze do podnoszonych przez skarżącego okoliczności wykonywania przez niego zupełnie innych funkcji, niż wskazane w skierowaniu do służby i pominięciu przez organ postępowania dokumentów przedstawionych przez stronę na potwierdzenie powyższego faktu. Przeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego w prawidłowy sposób i zgodna z przepisami ocena zebranego materiału dowodowego pozwoliłyby na stwierdzenie, że mimo skierowania do służby w innym charakterze, skarżący w rzeczywistości pełnił funkcję oficera łącznikowego oraz doradcy wojskowego. Powyższe funkcje nie mieszczą się w granicach działania w charakterze obserwatora.
Istotą obserwacji jest powstrzymanie się od jakiejkolwiek ingerencji. Z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, że skarżący brał udział w rozbrajaniu nielegalnych sił zbrojnych i pełnił funkcję oficera łącznikowego z siłami zbrojnymi działającymi w A., co Sąd I instancji wyraźnie stwierdza w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Oczywiste jest zatem, że skarżący ingerował w zaistniałą sytuację i jako doradca miał rzeczywisty wpływ na przebieg operacji wojskowych, co w żaden sposób nie mieści się we wskazanym przez Sąd obszarze działalności misji pokojowej ONZ.
Ponadto podnieść należy, że sam fakt pełnienia służby w ramach misji pokojowej, z pominięciem faktycznie wykonywanych działań, nie przekreśla możliwości otrzymania dodatku wojennego - art. 13 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbą poza granicami kraju przewiduje bowiem możliwość przyznania przywołanego dodatku również żołnierzom zawodowym pełniącym służbę w ramach misji pokojowej.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że niewyjaśnienie kwestii związanych z funkcją faktycznie pełnioną przez skarżącego w A., w tym niewskazanie konkretnego zakresu obowiązków obserwatora wojskowego, zakresu doradztwa realnie wykonywanego przez skarżącego oraz okoliczności, czy zakres ten mieści się w obszarze działań pokojowych ONZ wskazanych w przywołanej wyżej rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ, stanowi ewidentne i mające oczywisty wpływ na treść wydanej decyzji naruszenie przez organ postępowania administracyjnego przepisów postępowania, a utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji w mocy, z pominięciem tego naruszenia, stanowi pogwałcenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadnia w pełni skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej Sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę prawidłowości ustalonego stanu faktycznego w sprawie. Jaki jest stan faktyczny w sprawie Sąd ocenia na podstawie przepisu prawa materialnego. To właśnie w przepisie prawa materialnego zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny, którego wystąpienie daje podstawę do wyprowadzenia konsekwencji prawnych w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Zarówno organ administracji publicznej, jak i sąd administracyjny związani są normą prawa materialnego, a zatem nie mogą zmienić zapisanego w tej normie hipotetycznego stanu faktycznego. Przyjęcie jako prawidłowego do wyprowadzenia konsekwencji prawnych stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej jest rażącym naruszeniem prawa.
Prawidłowo zatem Sąd wywodził, że podstawą materialnoprawną, w której zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny jest art. 102 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892), który stanowi: "Żołnierzowi zawodowemu, o którym mowa w ust. 1 i 2, w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa". Szczegółowe warunki przyznawania i wypłaty należności zagranicznych oraz innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym wyznaczonym albo skierowanym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa reguluje rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz.U.
Nr 162, poz. 1698 ze zm.). Rozdział 4 tego rozporządzenia zatytułowany "Należności pieniężne żołnierzy zawodowych skierowanych do kwater głównych, dowództw i sztabów misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych oraz do pełnienia służby w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowych lub akcji zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom" w § 13 stanowi "Żołnierze, o których mowa w § 2 pkt 2 lit. b/ i c/ otrzymują: 1) jednorazową należność pieniężną, 2) należność zagraniczną, 3) dodatek wojenny (...)". Według § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia "Przez żołnierzy zawodowych wyznaczonych na stanowiska służbowe albo skierowanych poza granice państwa należy rozumieć: (...) b) do kwater głównych, dowództw i sztabów misji organizacji międzynarodowych i sił wielonarodowych, c) do pełnienia służby w składzie jednostek wojskowych użytych poza granicami państwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach używania lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1117) w celu udziału w: - konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, - misji pokojowej, - akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom".
Ta regulacja szczególna wymagała ustalenia, czy w sprawie występuje stan faktyczny, który odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w § 13 powołanego rozporządzenia. Sąd dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego wyprowadzając, że w sprawie nie można zarzucić wadliwego ustalenia stanu faktycznego.
Skarga kasacyjna polemizuje wyłącznie z tą oceną, nie podważając jednak ustaleń co do niespełnienia przesłanek określonych w § 13 w związku z § 2 pkt 2 lit. b/ i c/. Nie wywodzi naruszenia § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi "Dodatek wojenny, o którym mowa w § 3 pkt 2, wypłaca się żołnierzowi zawodowemu w razie przebywania w strefie działań wojennych określonych w odrębnych przepisach", jak i § 17 ust. 1 powołanego rozporządzenia, który stanowi "Dodatek wojenny, o którym mowa w § 13 pkt 3 wypłaca się w razie przebywania w strefie działań wojennych określonych w odrębnych przepisach". Powołanie się na opinię co do oceny jego służby nie zmienia hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w przepisach prawnych.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera w pełni ocenę zgodności z prawem co do ustaleń faktycznych sprawy w decyzji Ministra Obrony Narodowej.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.