Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 156/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
K. W. rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu tego rozkazu personalnego wskazano, że podinsp. K. W. w dniu 8 lutego 2006 r. popełnił czyn o znamionach przestępstwa, polegający na tym, że znajdując się w stanie nietrzeźwości, prowadził samochód osobowy. Zdaniem organu, popełnienie czynu było oczywiste i uniemożliwiało pozostawienie K. W. w służbie. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Policjant nie złożył od tej decyzji odwołania i stała się ona prawomocna z dniem 24 lutego 2006 r.
W dniu 7 września 2007 r. K. W. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji, jednakże Komendant Stołeczny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Komendant Główny Policji, rozpoznając odwołanie K. W. od tej decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 463/08 oddalił skargę.
Dnia 21 maja 2008 r. K. W. złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 kpa, w przedmiocie zwolnienia ze służby. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z powodu uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.
Pismem z dnia 11 października 2008 r. K. W. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o uchylenie, na podstawie art. 154 kpa, rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz o przywrócenie do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 7 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku K. W. wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt [...] został uniewinniony od zarzucanego mu czynu.
Komendant Stołeczny Policji, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], odmawiającą uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Uzasadniając swoją decyzję Komendant Stołeczny Policji, podobnie jak organ pierwszej instancji, wskazał na przesłanki art. 154 kpa, uznając, że w przypadku wnioskodawcy nie zostały one spełnione.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi K. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję I i II instancji wskazał, że organy naruszyły zasady postępowania określone w art. 7 i 9 kpa.
W ocenie Sądu I instancji postępowanie przeprowadzone zostało w oparciu o zbyt rygorystyczną interpretację żądania strony, skutkującą nieprawidłową oceną faktycznej intencji przedmiotowego wniosku. Z pisma strony skarżącej z dnia 11 października 2008 r., pomimo powołania art. 154 kpa, wynika bowiem, że faktyczną wolą strony było żądanie uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. z uwagi na słuszny interes strony. Jeżeli jednak organ nie skorzystał z prawem przewidzianych środków i nie dopytał strony o jej faktyczne intencje, to złożenie przez skarżącego wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa nie wykluczało w żadnym stopniu możliwości rozważenia przez organ potrzeby uruchomienia innego nadzwyczajnego trybu tej weryfikacji.
Zdaniem WSA w Warszawie organ winien pouczyć skarżącego, stosownie do wymogów określonych w art. 7 - 11 kpa, o przysługujących mu trybach postępowania, a następnie zaś prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie poniósł on szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić mu niezbędnych wyjaśnień oraz wskazówek, do czego zobowiązany był na podstawie art. 9 kpa. Działanie organu uchybiające wskazanym regułom, w ocenie składu orzekającego, stanowiło naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, 7, 8 i 9 kpa.
Analizując zaskarżoną decyzję pod kątem zbadania przez organ drugiej z przesłanek zwartej w art. 154 kpa, a dotyczącej możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, Sąd podniósł, że organ pierwszej instancji uczynił to w stopniu ograniczonym, z zupełnym pominięciem słusznego interesu strony. Organ wskazał jedynie, że skarżący w trakcie kolizji był w stanie nietrzeźwości, a fakt ten potwierdził skarżący. Organ podał ponadto, że fakt uniewinnienia skarżącego od zarzutu popełnienia czynu, wobec braku uzasadnienia wyroku zawierającego podstawę decyzji Sądu, nie niweluje ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego.
Komendant Stołeczny Policji w zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast, że nabycie przez skarżącego prawa rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby w Policji powoduje, że argumenty strony, odnoszące się do występowania względów interesu społecznego, czy też słusznego interesu strony, nie mają znaczenia dla oceny podjętego rozstrzygnięcia w trybie art. 154 kpa. Reasumując organ wskazał, że ostateczna decyzja administracyjna, jaką jest rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nie może być wzruszona w trybie art. 154 kpa, bowiem - wbrew wymogom tego przepisu - rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] w sprawie zwolnienia K. W. ze służby w Policji jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, dokonując oceny decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby pod kątem jej ewentualnego uchylenia, badał jedynie interes społeczny, nie odnosząc się w żaden sposób do słusznego interesu strony, do czego zobligowany był przepisem art. 154 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa.
Z kolei organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony nie mają w sprawie znaczenia ze względu na okoliczność nabycia przez skarżącego prawa. Brak takich rozważań stanowi, zdaniem Sądu I instancji, naruszenie art. 107 § 3 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu "art. 145 § 1 pkt c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 154 i 155 kpa.
W uzasadnieniu wskazano, że strona jednoznacznie we wniosku z dnia 11 października 2008 r. określiła tryb wzruszenia rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] o zwolnieniu ze służby, na podstawie art. 154 kpa. Nie miał więc organ podstaw do podjęcia wątpliwości, co do treści żądania strony i wystąpienia z wezwaniem do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 kpa.
Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji podnoszono nie tylko brak warunku formalnego uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa – nabycie prawa – ale również wskazano na "interes społeczny", który w ocenie organu stoi na przeszkodzie uchyleniu rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii związania organu wnioskiem wszczynającym postępowanie to podnieść należy, iż organ do którego skierowany jest wniosek może i powinien ustalić dokładną treść żądania i dopiero na podstawie tak określonych granic sprawy prowadzić postępowanie. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku z 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, publ.: LEX nr 78924, że treść żądania wyznaczona jest przez stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Zatem jeżeli już z treści wniosku można było wywnioskować, że dotyczy on decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, a więc orzeczenia niepodlegającego wzruszeniu w trybie art. 154 kpa, to organy winny ustalić istotę żądania wnioskodawcy, w tym jego rzeczywistą podstawę prawną. W postępowaniu wszczynanym na wniosek strony, podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie jego istoty i zakresu. Zatem organ nie może ograniczyć się do przyjęcia podstawy prawnej wskazanej przez wnioskodawcę. Wniosek strony wiąże co do treści żądania, natomiast podstawa prawna określona w decyzji administracyjnej ustalana jest przez ten organ według własnej oceny. Podstawa wskazana we wniosku stanowi jedynie propozycję, często określaną bez należytej merytorycznej wiedzy wnioskodawcy. Powyższe rozważania znajdują oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie zobowiązują strony do podania podstawy prawnej wniosku, a jedynie - zgodnie z art. 63 § 2 kpa nakładają obowiązek wskazania osoby, od której pochodzi oraz podanie jej adresu i treści żądania.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji o konieczności pouczenia wnioskodawcy o treści art. 7 - 11 kpa i dostępnych trybach postępowania. Obowiązek taki ciąży na organach administracji publicznej stosownie do art. 9 kpa, zgodnie z którym obowiązane są one do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie uznał, że organy nie wywiązały się z obowiązku czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i nie udzieliły jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, niezasadne jest twierdzenie Komendanta Stołecznego Policji, że w postępowaniu administracyjnym podnoszono nie tylko brak warunku formalnego uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa, ale również wskazano na "interes społeczny", który w ocenie organu stoi na przeszkodzie uchyleniu rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż postępowanie prowadzone przez organy nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji dokonując oceny decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby pod kątem jej ewentualnego uchylenia odniósł się jedynie ogólnie do pojęcia interesu społecznego, natomiast w żadnym miejscu nie wskazywał, co należy rozumieć po pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić.
W decyzji II instancji nie rozważono natomiast kwestii istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałyby za zmianą w/w decyzji. Oba pojęcia są pojęciami nieostrymi, które w momencie stosowania, odwoływania się do nich przez organ badający możliwość zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 i 155 kpa winny być nazwane i zdefiniowane. Tylko precyzyjne określenie, co w danej sprawie jest interesem społecznym oraz słusznym interesem strony może prowadzić do wyważenia tychże i wydania właściwej w danych okolicznościach decyzji. Konieczność takiego doprecyzowania wynika również z faktu, iż nie zawsze interes społeczny może być istotny w takim stopniu, by uniemożliwiał uwzględnienie słusznego interesu strony oraz nie zawsze interes strony uznać należy za słuszny w danych okolicznościach, a więc prowadzący do zmiany decyzji.
Mając powyższe na uwadze, organy nie mogły wydać prawidłowej decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa w sytuacji, gdy nie skonkretyzowały ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazały w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Z przedstawionych powodów należało uznać, iż skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.