Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2286/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. D., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] października 2012 r., nr [...], o odmowie przyjęcia skarżącego na aplikację prokuratorską.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
J. D. ukończył aplikację ogólną w dniu [...] listopada 2010 r. Na liście klasyfikacyjnej aplikantów został umieszczony na [...] miejscu. O kolejności miejsc na liście zadecydowała suma punktów, na którą złożyły się suma punktów uzyskanych przez aplikantów z zaliczonych sprawdzianów oraz łączna ocena przebiegu praktyk. W terminie ustawowym złożył on wniosek o przyjęcie go na aplikację prokuratorską. Minister Sprawiedliwości, zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r., ustalił limit 75 miejsc na aplikacji prokuratorskiej i z uwagi na to, że skarżący zajął na liście klasyfikacyjnej aplikantów miejsce poza limitem, Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyjęcia go na aplikację prokuratorską.
Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Minister Sprawiedliwości, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 695/11, oddalił skargę J. D. wniesioną na decyzję Ministra.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. Artura D., wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2395/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz obie poprzedzające go decyzje administracyjne. W uzasadnieniu stwierdził m.in., że przepis art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r., należy interpretować zgodnie z regułami wykładni językowej, w świetle których przepis ten stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej.
Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] października 2012 r. ponownie odmówił przyjęcia J. D. na aplikację prokuratorską. Organ wskazał, iż po przeprowadzeniu symulacji listy kwalifikacyjnej, po uwzględnieniu metody zliczania punktów wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący uzyskałby łącznie 108,7 punktów i zająłby 193. miejsce. W oparciu o tak skonstruowaną listę klasyfikacyjną oraz wnioski aplikantów pierwszego rocznika aplikacji ogólnej, zostały opracowane dwie listy kandydatów, którzy zostaliby przyjęci na aplikację sędziowską i na aplikację prokuratorską. Na aplikację sędziowską mogłyby zostać przyjęte osoby, które na symulacji listy klasyfikacyjnej znalazły się na miejscach do 90 pozycji, natomiast na aplikację prokuratorską mogłyby zostać przyjęte osoby, które na symulacji listy klasyfikacyjnej znalazły się na miejscach do 159 pozycji. Osiągnięta przez J. D. 193 pozycja na symulacji listy klasyfikacyjnej nie pozwoliła na umieszczenie go na opracowanej na potrzeby niniejszej sprawy liście kandydatów przyjętych na pierwszy rocznik aplikacji prokuratorskiej.
Odwołanie od tej decyzji wniósł J. D., podnosząc między innymi, że art. 23 ust. 4 ustawy o KSSiP expresis verbis przesądza o rozstrzygnięciu, jakie zapaść powinno w sprawie.
Minister Sprawiedliwości, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, iż wbrew stanowisku strony art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy o KSSiP nie nakłada obowiązku wydania decyzji o przyjęciu aplikanta na aplikację specjalistyczną. Organ podkreślił, że w razie uwzględnienia skargi o jakiej mowa w art. 29 ust. 5 powołanej ustawy art. 23 ust. 4 znajduje zastosowanie odpowiednie, a nie wprost, a zatem w sposób uwzględniający specyfikę unormowań regulujących tryb postępowania Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy wydawaniu decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską. Oznaczało to, że Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury przy ponownym rozpoznaniu wniosku kandydata o przyjęcie na aplikację specjalistyczną (w następstwie uchylenia decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację specjalistyczną przez sąd administracyjny), był obowiązany do stworzenia listy klasyfikacyjnej kandydatów w oparciu o sposób liczenia punktów wskazany w wiążącym ten organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dyrektor zobowiązany był do niezwłocznego wydania decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną, niemniej jednak był on obowiązany uczynić to z zachowaniem zasad przyjmowania na aplikację specjalistyczną, tj. z zachowaniem obowiązujących wówczas limitów przyjęć na aplikacje specjalistyczne oraz z uwzględnieniem sposobu liczenia punktów decydujących o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej i złożonych w powyższym przedmiocie wniosków aplikantów. Biorąc zatem pod uwagę 193 miejsce skarżącego na liście klasyfikacyjnej, przy uwzględnieniu stanowiska, że o kolejności miejsca na liście decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz ze wszystkich praktyk odbytych w czasie trwania aplikacji ogólnej, Minister stwierdził, że decyzja wydana przez organ I instancji była prawidłowa.
W skardze na powyższą decyzję J. D. wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając organowi błędną wykładnię art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Ministra zawartemu w odpowiedzi na skargę, skarga J. D. została uwzględniona w rozumieniu art. 29 ust. 6 ustawy, bowiem sformułowanie to obejmuje także sądowy tok instancyjny i gdyby ustawodawca przewidział odstępstwo od tej zasady, sprowadzające się jedynie do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, to wskazano by to w ustawie. Ponadto w powyższym przepisie jest mowa o skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie o skardze uwzględnionej akurat przez ten sąd. W ocenie Sądu oznacza to, że w sprawie została wyczerpana przesłanka uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 29 ust. 5 ustawy o KSSiP.
Zdaniem Sądu że "odpowiedniość" stosowania art. 23 ust. 4 powołanej ustawy dotyczy jedynie kwestii "przeniesienia" regulacji dotyczącej aplikacji ogólnej zawartej w tym przepisie, do aplikacji specjalistycznej i w żadnym wypadku nie nakazuje ponownego procedowania i ustalania miejsca kandydata według nowych obliczeń i symulacji listy klasyfikacyjnej. Innymi słowy mówiąc, w ocenie Sądu, sformułowanie "aplikację ogólną" zastępuje się określeniem "aplikację sędziowską albo prokuratorską". W konsekwencji Dyrektor Krajowej Szkoły jest zobowiązany, bez żadnych dodatkowych wniosków ze strony kandydata, do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Sąd podkreślił też, że sformułowanie "wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację" jest jednoznaczne i w żadnym wypadku nie dopuszcza wykładni wydania decyzji "w sprawie" przyjęcia na aplikację, tak jak stanowi się w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy i jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę. Organ dokonał zatem swoistej nadinterpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w jego uzasadnieniu nie zawarto żadnych wskazań co do dalszego postępowania w rozpoznawanej sprawie, a jedynie wyrażono stanowisko co do wystawionej oceny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracyjne nie były związane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2011/11,
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (dalej: u.k.s.s.p.) oraz w zw. z art. 20 i 22 ust. 1–4 u.k.s.s.p. poprzez błędne i lakoniczne przyjęcie, że w przypadku uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi kandydata na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację specjalistyczną organy administracyjne mają obowiązek niezwłocznego wydania decyzji "o przyjęciu na aplikację", nie zaś – po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – decyzji "w sprawie przyjęcia na aplikację",
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (dalej: u.u.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 6 u.k.s.s.p w zw. z art. 23 ust. 4 u.k.s.s.p., skutkującą przekroczeniem granic kognicji przez Sąd I instancji i merytorycznym załatwieniem sprawy przyjęcia J. D. na aplikację prokuratorską.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić wykładni art. 29 ust. 6 w zw. z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), dalej "ustawa", zaprezentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.
Zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy w przypadku uwzględnienia skargi stosownie do ust. 5 tego artykułu służącej od decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską – art. 23 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Z kolei ten przepis stanowi, że w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację ogólną, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje niezwłocznie decyzję o przyjęciu na aplikację ogólną, którą aplikant odbywa zgodnie z indywidualnym programem ustalonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły.
Rozważenia wymaga sformułowanie "odpowiednie" stosowanie art. 23 ust. 4 ustawy w sytuacji przewidzianej w art. 29 ust. 6" i "decyzja o przyjęciu na aplikację".
Wojewódzki Sąd uważa, że uwzględnienie skargi pociąga za sobą automatycznie skutek wydania decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Jednak taka wykładnia powodowałaby, że art. 23 ust. 4 ustawy miałby do sytuacji ujętych w art. 29 ust. 6 zastosowanie wprost, a nie odpowiednio, jak art. 29 ust. 6 nakazuje. Spowodowałoby to różnorakie skutki.
Artykuł 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 mówią o uwzględnieniu skargi. Uwzględnienie skargi na decyzję Ministra, w istocie odmawiającą przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską, może mieć miejsce z róznych względów, tak formalnych, jak i merytorycznych. Skoro sformułowanie "decyzja o przyjęciu na aplikację" odczytywać stosując wykładnię gramatyczną, jak to uczynił Wojewódzki Sąd, to nie ma powodu do tego, aby inne użyto wyrażenia interpretować używając innych wykładni, uwzględnienie skargi zatem należałoby rozumieć jako każde uwzględnienie, bez wnikania z jakiej stało się to przyczyny.
Wydanie decyzje o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską w razie uwzględnienia skargi nie czyniłoby żadnej różnicy między aplikacjami – ogólną, o której mowa w art. 20 ustawy, a sędziowską i prokuratorską, o której mowa w art.
- Są jednak różnice między tymi aplikacjami przede wszystkim wynikające z odmiennych warunków przyjęcia na nie. Inne są zasady kwalifikacji na aplikację ogólną, inne klasyfikacji na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Sposób przyjęcia również, nawet nazwa list, co nie wydaje się wcale bez znaczenia, biorąc pod uwagę właśnie zasady przyjmowania na oba "szczeble" aplikacji. Aplikacja sędziowska i prokuratorska wymagają wykazania się wiedzą ze sprawdzianów i praktyk, i stosownie do poziomu tej wiedzy następuje klasyfikacja aplikanta na liście. Od pozycji na liście, będącej wynikiem uzyskanych ocen po zakończeniu aplikacji ogólnej, zależy przyjęcie bądź nie na aplikację sędziowską lub prokuratorską.
Artykuł 29 ust. 2 ustawy uzależnia przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską od miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów po ukończeniu aplikacji ogólnej, sporządzonej zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy. Rozumienie sformułowania w razie uwzględnienia skargi wydaje decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską powodowałoby dla osób, które zostały sklasyfikowane na pierwszych miejscach warunkiem przyjęcia na aplikację sędziowską lub prokuratorską było wykazanie się wiedzą i osiągnięcie bardzo dobrych wyników, dla innych tylko okazanie wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę.
Nadto przyjęcie na aplikację z uwagi na uwzględnienie skargi prowadziłoby do paradoksalnych sytuacji – aplikant z końcowego miejsca na liście klasyfikacyjnej zostawałby przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską, bowiem złożył skargę, która została uwzględniona, zaś inny, który znalazł się na liście klasyfikacyjnej tuż za limitem miejsc, zatem z większym dorobkiem punktowym, na aplikację nie byłby przyjęty, ale tylko dlatego, że nie wniósł skargi na decyzję. Natomiast jeśliby się zdarzyło, że z przyczyny nieprzyjęcia na aplikację wniósłby skargę, która zostałaby uwzględniona, musiałby zostać przyjęty na aplikację, tyle że wówczas czemu miałaby służyć lista klasyfikacyjna.
Przyjęcie na aplikację sędziowską lub prokuratorską w razie uwzględnienia skargi i tylko z tej przyczyny powodowałoby, że to istotnie rozstrzygnięcie sądu zastępowałoby decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 6 ustawy.
Oba przepisy – art. 29 ust. 6 i art. 23 ust. 4 ustawy wymagają zatem zastosowania innej wykładni, a nie tylko gramatycznej, tak co do pojęcia "uwzględnienia skargi", "decyzji o przyjęciu na aplikację" i odpowiedniego stosowania art. 23 ust. 4 do sytuacji z art. 29 ust. 6.
Uwzględnienie skargi będzie wymagało przeprowadzenia postępowania stosownie do wytycznych sądu, zawartych w wyroku, gdyż tak nakazuje art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), "p.p.s.a." Od wyników ponownego postępowania, zgodnego z oceną sądu, zależeć będzie rozstrzygniecie Dyrektora Krajowej Szkoły, zatem wydanie decyzji jednak w sprawie przyjęcia na aplikację.
W niniejszej sprawie Dyrektor Krajowej Szkoły związany był oceną prawną, wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 2395/11. W wyroku tym Naczelny Sąd zakwestionował sposób obliczania sumy punktów, od których uzyskania zależało miejsce na liście klasyfikacyjnej. W wyroku tym Naczelny Sąd nie zawarł wytycznych co do dalszego postępowania, co nie oznaczało jednak, że Dyrektor Krajowej Szkoły postępowania ponownego przeprowadzać nie musiał. Właśnie powinien był je przeprowadzić, stosując się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, zatem policzyć ponownie liczbę punktów w sposób jaki nakazał Naczelny Sąd Administracyjny i w zależności od uzyskanego wyniku wydać decyzję o przyjęciu, bądź odmowie przyjęcia na aplikację prokuratorską.
Dyrektor Krajowej Szkoły dokonał symulacji obliczenia liczby punktów dla wszystkich aplikantów, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu i ponownej symulacji klasyfikacji aplikantów. J. D. mimo już prawidłowo wyliczonych punktów nie zmieścił się w limicie miejsc, jakkolwiek przesunął się na liście klasyfikacyjnej w górę. W takiej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia go na aplikację prokuratorską i decyzje wydane w sprawie nie naruszały prawa.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a.