Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa, uwzględniając skargę R. W., uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego status pokrzywdzonego.
Postanowienie to wydane na podstawie art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą o IPN, odmawiało R. W. przyznania statusu pokrzywdzonego, gdyż przeprowadzona kwerenda archiwalna wykazała, że brak jest w zasobach archiwalnych IPN dokumentów wskazujących na to, iż R. W. jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy. Odnaleziono natomiast dokumenty opatrzone klauzulą "ściśle tajne", co powoduje ich ochronę na podstawie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, a więc w konsekwencji niemożność ujawnienia ich treści.
W skardze na powyższe postanowienie, pełnomocnik R. W. zarzucił organowi naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 198 r. o IPN i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołał się na przepis art. 6 ustawy o IPN, w myśl którego pokrzywdzonym jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego, jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 115 § 1 kk (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa (ust. 3). Dostęp do informacji zawartych w dokumentach był więc uzależniony od tego, którą z trzech wymienionych kategorii reprezentowała osoba domagająca się informacji pozostającej w zasobach IPN. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (k 3/2004) sytuacja uległa zmianie, bowiem orzekł on o niezgodności z Konstytucją art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 i 2 w zakresie, w jakim pozbawiają osoby zainteresowane - inne niż pokrzywdzony - prawa do uzyskania informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących ich dokumentach, a także o sposobie uzyskania w nie wglądu, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 3, art. 36 i 43 zdanie I w zakresie w jakim pozbawiają osoby zainteresowane inne niż pokrzywdzony, prawa załączania do zbioru dot. ich dokumentów własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów lub ich kopii.
Konsekwencją powyższego orzeczenia jest stworzenie możliwości uzyskania informacji o materiałach pozostających w zasobach IPN w zasadzie dla wszystkich zainteresowanych, o ile dokumenty te ich dotyczą i to niezależnie od tego czy zostaną uznane za pokrzywdzonych w rozumieniu ustawy, czy też nie.
Z kolei art. 6 jest normą prawa materialnego, stanowiącą podstawę do przyznania statusu pokrzywdzonego. A zatem wyznacza treść działania organu, nie reguluje natomiast jego formy.
Norma prawa materialnego, jeżeli w bezpośredni sposób wyznacza wszystkie elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Wykładnia taka - zdaniem Sądu – wynika z art. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego doktryna i orzecznictwo wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.
Istota tej pierwszej polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Ma ona podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w drodze decyzji administracyjnej gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zasada domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje wydawanie zaświadczeń nie można stosować do załatwiania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji.
Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak i w podstawowe prawo do obrony, prawo do wysłuchania. Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki przez przeprowadzenie przeciwdowodu nie jest zgodne z regułą prawa do obrony.
Definicja ustawowa pokrzywdzonego ustanawia zarówno przesłanki pozytywne (art. 6 ust.
- 1) jak i negatywne (ust.
- 3) przyznania statusu pokrzywdzonego konkretnej osobie, jednakże ustalenia danej przesłanki nie można ograniczyć do materiałów archiwalnych Instytutu, winna być ona wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wszczętej w myśl art. 61 ust. 3 kpa poprzez złożenie wniosku będącego pytaniem o status pokrzywdzonego. Wprowadzenie ograniczeń dowodowych można wyprowadzić tylko ze szczególnych przepisów prawa.
Art. 6 ustawy stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie daje więc podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa), ale jest władczym orzeczeniem o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.
Z tego względu tryb załatwienia żądania skarżącego, zastosowany przez organ, Sąd ocenił jako błędny i godzący w konstytucyjne i przyjęte zasady obowiązujące w państwie prawa.
W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie można uznać, iż odmowa wydania skarżącemu żądanego przez niego zaświadczenia, iż był on pokrzywdzonym jest równoznaczna w skutkach z wydaniem przez organ decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania statusu pokrzywdzonego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem w postępowaniu o wydawaniu zaświadczeń, które miało inny przedmiot i ograniczało się wyłącznie do badania literalnych zapisów archiwalnych IPN, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.
Sąd powołał się nadto na wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04 oraz jego uzasadnienie konstatując, iż Prezes IPN bezpodstawnie przyjął, że zaświadczenie jest dostateczną formą prawną, gwarantującą prawo jednostki do przysługującej jej obrony; zaskarżone postanowienie uchylił na podstawie art.145 § 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes IPN, reprezentowany przez radcę prawnego W. M. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN polegające na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej;
naruszenie art. 30 ust. 2 tej ustawy, polegające na przyjęciu, że wniosek, o którym mowa w tym przepisie jest podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie postępowanie uruchamiane na podstawie takiego wniosku jest postępowaniem administracyjnym,
2) naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Ppsa pomimo, że przy wydaniu postanowień nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego, co powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 powołanej ustawy.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się twierdzenie, że normy prawa materialnego zawarte w art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagają konkretyzacji. Normy te stanowią ustawową definicję pokrzywdzonego. Przyjęcie tego prowadzi do konkluzji, że organ nie może w tym zakresie prowadzić postępowania administracyjnego, zmierzającego do władczego, jednostronnego rozstrzygnięcia, czy osoba jest pokrzywdzoną w rozumieniu wskazanego przepisu, czy też nie. Przepisy ustawy o IPN nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. Tym samym za nieaktualną w demokratycznym państwie prawa należy uznać zasadę domniemania załatwienia spraw w formie decyzji administracyjnej. Konkretyzacja prawa może być bowiem dokonana również przez czynność materialnotechniczną (zaświadczenie), poddaną kontroli sądu administracyjnego. Można zatem w tych sprawach prowadzić postępowanie przewidziane w dziale VII kpa.
Skarga kasacyjna neguje pogląd, że art. 6 stanowi samodzielną podstawę orzekania o statusie pokrzywdzonego, powołując się na analogię, że nie jest dopuszczalne samodzielne ustalanie, czy dana osoba jest stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie takie mogło natomiast nastąpić, w stanie obowiązującym w dniu wydania postanowień w sytuacji, gdyby dana osoba wystąpiła, a organ odmówił osobie udzielenia informacji o posiadanych i dostępnych dotyczących tej osoby dokumentach, uznając że nie jest pokrzywdzonym.
Zdaniem skarżącego, istotą każdej decyzji administracyjnej jest przyznanie prawa lub orzeczenie o obowiązku. Na gruncie ustawy o IPN sprowadzało się do uzyskania przez osoby prawa wglądu do dotyczących je dokumentów, znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN.
Po wyroku TK prawo to uzyskał każdy, niezależnie od posiadanego statusu. Oznacza to, że wydanie decyzji o uznaniu za pokrzywdzonego jest w chwili obecnej bezprzedmiotowe. Skutkiem tej decyzji nie będzie bowiem przyznanie żadnego prawa, które osoba mogłaby wykonywać. Przyjęcie poglądu, że normy zawarte w art. 6 ustawy wymagają konkretyzacji w drodze decyzji prowadzi do sytuacji, że nie można w nim stosować zasady wynikającej z art. 75 § 1 kpa. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się będzie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (tak NSA w wyroku z 25 października 2000 r. V SA 760/00).
W ramach tego postępowania respektowane są w pełni prawa strony. Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN, gdyż rola Instytutu ograniczona jest w świetle art. 1 pkt 7 ustawy do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów.
Organ powołując się na uzasadnienie wyroku TK z 26 października 2005 r. wywodzi, że wynika z niego tylko to, że odmowa przyznania statusu pokrzywdzonego wymaga zajęcia przez IPN stanowiska merytorycznego w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego.
Możliwość taką zapewnia postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Ppsa. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Ppsa), to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, jak również istotnego wpływu na wynik sprawy.
Określenie statusu pokrzywdzonego opiera się na przesłankach pozytywnych (ust.
- 1) i negatywnych (ust.
- 3) art. 6.
Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały o osobie informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Ta przesłanka ma więc podstawowe znaczenia dla uznania osoby za pokrzywdzoną. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone prowadzi do bezprzedmiotowości ustalenia, czy zachodzą przesłanki negatywne, uniemożliwiające uznanie za pokrzywdzonego.
Przesłanką negatywną jest stwierdzenie na podstawie posiadanych dokumentów, że osoba była funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów. Nawet przy kwestionowanym przez stronę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Skutkami naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (konkretyzacji normy oraz wydania zaświadczenia zamiast decyzji), nie będzie bowiem inna konstatacja niż ta, że strona przeciwna nie może być uznana za pokrzywdzoną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Przepis ten określa, iż pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym, w sposób tajny.
Przepis ten w ust. 2 wymienia osoby, którym przysługują uprawnienia w razie śmierci pokrzywdzonego, zaś w art. 3 przesłanki negatywne przyznania statusu pokrzywdzonego. W myśl art. 6 ust. 3 pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Przepis art. 6 jest normą prawa materialnego, wyznaczającą treść działania organu. Nie określa on natomiast wprost formy działania organu, co w takim przypadku musi nastąpić w drodze wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Prezesa IPN podziela pogląd (przyjęty także przez Sąd I instancji), wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1185/04, iż konkretyzacja normy prawa materialnego jaką jest art. 6 ustawy o IPN wymaga formy decyzji administracyjnej. Zatem w tego rodzaju sprawach ustalenie zarówno przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych następuje w drodze decyzji, przy wydaniu której nie można ograniczać się tylko do materiałów archiwalnych.
Z przepisu art. 6 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, wypływają dalsze prawa podmiotowe strony, a mianowicie: prawo do udzielania informacji (art. 30 ust. 1 i art. 31 ust.
- 1) oraz prawo do załączania własnych uzupełnień, sprostowań, uaktualnień, wyjaśnień oraz dokumentów i ich kopii (art. 33 ust. 1).
Przeciwko przyjęciu, iż do załatwienia tego rodzaju spraw możliwe jest zastosowanie przepisów działu VII kpa i załatwienie sprawy w drodze wydania zaświadczenia, przemawia treść art. 43 ustawy o IPN. W myśl tego przepisu, postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. To odesłanie wprost do kpa w przypadku ustalania statusu pokrzywdzonego, potwierdza administracyjnoprawny charakter tego postępowania prowadzonego z zastosowaniem zasad i procedury administracyjnej, kończącego się wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 kpa.
Jeżeli zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci Narodowej, to wniosek strony w myśl art. 61 § 3 kpa wszczął w tej sprawie postępowanie administracyjne, w którym zgodnie z art. 75 § 1 kpa dopuszczalne jest przeprowadzenie wszelkich dowodów, udzielanie stronom niezbędnych informacji, zwłaszcza że obowiązek taki wynika również z art. 30 ust. 1 ustawy.
Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie można uznać, że wydanie skarżącemu zaświadczenia jest równoznaczne z wydaniem decyzji odmawiającej przyznania statusu pokrzywdzonego. To pierwsze postępowanie mające charakter uproszczonego, ogranicza się wyłącznie do danych zawartych w zasobach archiwalnych Instytutu, podczas gdy wydanie decyzji wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego z umożliwieniem stronie załączania własnych uzupełnień, sprostowań i składania wyjaśnień.
Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego, a także wiążący się z nim zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Ppsa, nie może być uznany za trafny.
W niniejszej sprawie nie można także przyjąć, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wprawdzie w wyniku nowelizacji ustawy o IPN ustawą z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz o treści tych dokumentów (Dz. U. Nr 218, poz. 1592 ze zm.) zniesiony został status pokrzywdzonego, jednakże w myśl art. 63 ust. 2 tej ustawy wnioski i pytania złożone na podstawie art. 30 ustawy o IPN w brzmieniu dotychczasowym, niezrealizowane do dnia wejścia w życie ustawy traktuje się jako wniosek, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o IPN w brzmieniu wprowadzonym nowelą.
Oznacza to, iż ocena zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd I instancji według ustawy w dotychczasowym brzmieniu była zgodna z prawem, zaś nowelizacja ustawy nie stwarza konieczności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na omówiony wcześniej przepis intertemporalny, nakazujący prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej w art. 30 ust. 1 ustawy o IPN.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa oraz na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 263, poz. 1348 z późn. zm.), uznając zasądzoną kwotę jako odpowiadającą udziałowi pełnomocnika w sprawie.