Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2017r., sygn. akt I SA/Wa 1992/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Miasta K. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M. Z. wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie, że nieruchomość dworsko-parkowa, zlokalizowana w [...]., przy ul. [...], położona na działkach [...] oraz [...] obrąb [...][...], gmina [...], powiat [...], zapisana w KW [...] oraz [...] stanowiąca dawną własność F. K., nie podlegała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1944r. nr 4, poz. 17 ze zm.), dalej powoływanego jako: "dekret". Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r., wydaną na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r. nr 10, poz. 51), dalej powoływanego jako: "rozporządzenie" oraz art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.
Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, ze zm.), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", orzekł, że nieruchomości tej nie obejmuje działanie art. 2 ust. 1e dekretu. Organ I instancji w uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 10 września 1918r. jako właściciela nieruchomości ujętej w dawnej księdze wieczystej wykaz hipoteczny [...] hip. [...] wpisano F. K. W dniu 13 września 1944r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1e dekretu. Obszar wymienionej nieruchomości na dzień nacjonalizacji na mocy dekretu wynosił 225,94ha i spełniał normę obszarową, o której mowa w art. 2 ust. 1e dekretu. Organ wyjaśnił, że zaświadczenie na podstawie którego dokonano wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1b, c, d i e dekretu. Zgodnie natomiast z przekazaną przez Archiwum Akt Nowych w Warszawie ewidencją nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi majątek ziemski [...] stanowiący dawną własność F. K. został przejęty przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1e dekretu.
Organ wyjaśnił, że obszar objęty wnioskiem stanowił teren parku wraz z posadowionym na jego terenie klasycystycznym dworkiem, będących częścią dawnego zespołu dworsko-parkowego. Część rezydencjalną tworzą dwór, park oraz budynek kuchni dworskiej, pralni i kurnik przy czym ten ostatni budynek leży na terenie nieobjętym treścią wniosku. Część dworsko-parkowa zajmuje zwarty obszar na południowy zachód od zabudowy gospodarczej dawnego majątku, tj. części folwarcznej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] sklasyfikowana jest jako inne tereny zabudowane, a działka nr [...] składa się z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, nieużytków oraz drogi. Organ wskazał nadto, że w trakcie prowadzonego postępowania zgromadził dowody w postaci zeznań trzech świadków: K. K. (synowej brata F. K., urodzonej w 1935r.), Z. G. (mieszkańca K. urodzonego w 1941r.) oraz I. T. (synowej F. K. urodzonej w 1923r.). Jednak zeznania te w jego cenie prezentują ograniczone znaczenie dowodowe.
Organu wskazał następnie, że przez związek funkcjonalny nieruchomości z działalnością rolniczą należy rozumieć zależność gospodarczą, polegającą na uciążliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego bez tej nieruchomości. Oceny tej należy dokonać z punktu widzenia zasad prawidłowej gospodarki, ustalając czy na terenie będącym przedmiotem zainteresowania miały lub mogły mieć miejsce działanie lub stany, które służyły prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ze zgromadzonych dowodów wynika natomiast, że teren przejętej nieruchomości objęty wnioskiem nie może być uznany za użyteczny rolniczo, park bowiem służył celom rekreacyjnym, dwór zaś został wpisany do rejestru zabytków w 1968r. i tworzył wraz z parkiem jedną całość kompozycyjną, przestrzenną i historyczną oraz pełnił funkcję mieszkalną dla F. K. Układ części dworsko-parkowej jednoznacznie wskazuje na niezmienne w ujęciu historycznym i tradycyjnym urządzenie tej części nieruchomości charakterystyczne dla parków dworskich i na wykorzystanie terenu na cele niezwiązane z działalnością rolną.
O wyodrębnieniu od części dworsko-parkowej w swoich zeznaniach wspominają niezależnie od siebie przesłuchiwani świadkowie. Potwierdza to również treść publikacji Stanisława Małyszki "Majątki wielkopolskie. Powiat kaliski. Tom IV", jak również opracowanie konserwatorskie. Organ uznał więc, że teren objęty wnioskiem nie stanowi obszaru prezentującego użyteczność rolniczą. Wojewoda Wielkopolski podkreślił także, że nie można uznać funkcjonalnego powiązania tej części nieruchomości z częścią folwarczną majątku. Świadczy o tym odrębny sposób wykorzystania oraz przeznaczenie części nieruchomości, jak również fizyczne wyodrębnienie, czytelny i konsekwentnie realizowany zamysł architektoniczny wskazujący na zamiar wyodrębnienia funkcji składowych części nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Miasto K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2016r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kluczowe w sprawie było ustalenie, czy nieruchomość zawierająca się w aktualnych działkach ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] była przydatna dla celów dekretu, jako nieruchomość, która była lub mogła być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a jeśli nie, to czy pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym. Minister wskazał, iż zasadnie organ I instancji nie uwzględnił zeznań świadków, ponieważ żaden z nich nie dysponował bezpośrednią wiedzą na temat funkcjonowania nieruchomości przed datą jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Objęta wnioskiem część nieruchomości nie posiadała charakteru rolnego jak również nie była przystosowana do celów reformy rolnej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W motywach skargi podniesiono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została spełniona norma obszarowa. Wyjaśniono, że zespół dworsko-parkowy zlokalizowany na działkach nr [...] i nr [...] posiadał charakter rolny oraz nie stanowił wyodrębnionej części majątku ziemskiego i nie pełnił funkcji wyłącznie rezydencjalnej, nie mógł funkcjonować całkowicie samodzielnie, służąc do celów niezwiązanych z rolnictwem.
W odpowiedziach na skargę organ oraz uczestnik postępowania M. Z. wnieśli o jej oddalenie.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 25 października 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że uchylone decyzje naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. z uwagi na nieprzeanalizowanie przez organy wszystkich zebranych w sprawie dowodów.
Natomiast organy administracji mogą orzekać czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu jedynie w przypadku, w którym objęcie majątku reformą rolną było następstwem okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 1e dekretu. Wobec powyższego w razie ustalenia, że nieruchomość została przejęta na cele reformy rolnej na skutek innych okoliczności niż te wymienione w art. 2 ust. 1e dekretu, nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego celem ustalenia czy nieruchomość ta podpadała pod działanie dekretu czy też nie. Sąd I instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty nadesłane przez Archiwum Akt Nowych potwierdzające, że przyczyną przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej były okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 1e dekretu. Wynika z nich też, że powierzchnia ogólna przedmiotowego majątku przekraczała 180ha, w tym powierzchnia gruntów rolnych przeszło 156ha, powierzchnia ogrodów warzywnych 19,58ha, powierzchnia pod zabudowaniami 6,49ha, powierzchnia dróg 3,21ha, zaś powierzchnia lasów 1,15ha. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że majątek stanowiący dawną własność F. K. przejęty został na cele reformy rolnej w związku z treścią art. 2 ust. 1e dekretu.
W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że pod pojęciem nieruchomości ziemskich, o których mowa w dekrecie, rozumiane były te obiekty mienia nieruchomego, które miały charakter rolniczy. Jedynie w razie istnienia związku funkcjonalnego takiej nieruchomości z nieruchomością ziemską możliwe było objęcie jej działaniem dekretu o reformie rolnej. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że teren objęty wnioskiem (obecne działki nr [...] i nr [...]) nie mógł być uznany za nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu, bowiem działki te wchodziły w skład założenia pałacowo-parkowego.
Natomiast Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów o braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a resztą majątku, bowiem dokonując takich ustaleń organ pominął część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ pominął fakt, że świadek na pytanie, gdzie był usytuowany na terenie nieruchomości budynek, z którego administrowano częścią gospodarczą majątku przed jego przejęciem na Skarb Państwa wyjaśnił, że czynności administracyjne wykonywane były z pałacyku znajdującego się w parku i od swoich rodziców wie, że tak było też przed wojną. Organ nie porównał tego fragmentu zeznań świadka z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, w szczególności z ww. opracowaniem Stanisława Małyszki, z której wynika, że na terenie folwarcznym nie znajdowała się rządcówka, a kancelaria znajdowała się na terenie dworu. Nie wyjaśnienie przez organ, czy zeznania świadka Z. G. uznaje za wiarygodne w zakresie sposobu prowadzenia zarządu majątkiem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli bowiem zarządzanie majątkiem odbywało się z dworu, to należy poddać w wątpliwość stanowisko organów obu instancji o braku związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską, a objętym wnioskiem zespołem parkowo-pałacowym. Ponadto z oświadczenia S. G. wynika, że to F. K. sprawował zarząd majątkiem. W konkluzji Sąd uznał, że nie można podzielić kategorycznego stwierdzenia zawartego w decyzji organu I instancji, że "na podstawie żadnego spośród zgromadzonych dokumentów nie można stwierdzić ani nawet że budynek dworu w okresie, gdy był własnością F. K. stanowił centrum zarządzania majątkiem w [...] ". Sąd wskazał, że organ II instancji w ogóle się nie odniósł do powyższego stwierdzenia poprzestając na zawarciu w uzasadnieniu decyzji ustaleń, z których wynika, że część nieruchomości objęta wnioskiem nie posiadała charakteru rolnego jak również nie była przystosowana do celów reformy rolnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi Miasta K. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim uchylono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] i w tym zakresie oddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, a mianowicie:
- a. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a także art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, że:
- - Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia zasad swobodnej oceny dowodów i nie uwzględniły wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym planu założenia zespołu pałacowego w [...], z którego wynika, że na obszarze części gospodarczej nie została wymieniona rządcówka; zeznań Z. G., który stwierdził, że zarząd majątkiem sprawowano przed wojną z budynku pałacyku w parku, o czym wie od rodziców; publikacji Stanisława Małyszki, w której stwierdzono, że w pałacu mieściła się w jednym z pomieszczeń kancelaria; oświadczenia S. G., w którym stwierdzono, że majątkiem w [...] zarządzał F. K. Z dowodów tych wynika, że część gospodarcza majątku mogła być zarządzana z budynku dworu, bezpośrednio przez właściciela majątku, co podważa twierdzenie organów o braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w [...], a częścią gospodarczą majątku.
- - Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda Wielkopolski w swojej decyzji uznał zeznania Z. G. za wiarygodne, podczas gdy ten sam świadek stwierdził, że zarząd majątkiem był sprawowany z budynku pałacu, co nie znalazło odzwierciedlenia w faktach ustalonych przez organ.
Podczas gdy organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia zasad swobodnej oceny dowodów i nie pominęły zgromadzonych w sprawie dowodów. Organy obu instancji konsekwentnie pominęły zeznania świadków, bądź ich pisemne oświadczenia z uwagi na ich nikłą przydatność. Wojewoda Wielkopolski nie uznał zeznań Z. G. za wiarygodne i równocześnie nie pominął fragmentu zeznań tego świadka, który stwierdził, że majątek zarządzany był z pałacu. Wojewoda odniósł się do tych zeznań wskazując, że są one wiarygodne ale w zakresie wiedzy świadka co do funkcjonowania majątku w okresie powojennym – w okresie przedwojennym natomiast, zeznania są nieprzydatne z uwagi na ich lakoniczność i brak wiedzy świadka w relewantnym zakresie. Podkreślono, że kancelaria znajdująca się we dworze nie oznacza, iż musiała ona służyć do zarządu majątkiem. Przeprowadzone w sprawie dowody m.in. z świadków K. K. i I. T. zaprzeczają tezie, że majątkiem zarządzano z budynku pałacu oraz, że F. K. zarządzał osobiście majątkiem.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że zarząd majątkiem (częścią gospodarczą) sprawowany był z budynku pałacu w [...], a ciężar udowodnienia tego, że majątek podpadał pod działanie art. 2 ust. 1e dekretu spoczywa na organie administracji publicznej. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania.
Nadto skarżący kasacyjnie wskazał, iż to czy zarząd majątkiem sprawowano z budynku dworu nie ma żadnego znaczenia dla oceny czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w [...], a częścią gospodarczą majątku. Związek organizacyjny tworzy wyłącznie relację o charakterze jednostronnym (niezbędność dworu dla folwarków), nie zaś relację dwustronną (a więc z relacją zwrotną – niezbędność folwarków dla dworu). Wobec braku okoliczności faktycznych świadczących o niezbędności folwarków dla dworu to, czy dwór był dla folwarku niezbędny czy też nie, nie wpłynie na końcowe ustalenie, że brak było związku funkcjonalnego (dwustronnego) pomiędzy zespołem pałacowym, a częścią gospodarczą. Ewentualne naruszenie przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym nastąpiło w zakresie, który nie mógł mieć nawet hipotetycznego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 145 P.p.s.a., a w konsekwencji powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był oddalić skargę jako niezasadną.
- 2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie
- a. art. 2 ust. 1e w zw. z art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu, że okoliczność sprawowania zarządu majątkiem z pałacu (zespołu pałacowo-parkowego) świadczy o związku organizacyjnym, a w konsekwencji, o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią gospodarczą majątku i podpadaniu zespołu pałacowo-parkowego pod działanie przepisów dekretu. W ocenie skarżącego kasacyjnie związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią gospodarczą majątku musi mieć charakter więzi dwustronnej, interakcji, współzależności. Więź organizacyjna polegająca na tym, że zarząd majątkiem był sprawowany z pałacu może świadczyć jedynie o związku jednostronnym (niezbędność dworu dla folwarków) nie zaś o istnieniu dodatkowej relacji zwrotnej. Sama więź organizacyjna (sprawowanie zarządu z pałacu) nie jest wystarczającą okolicznością do uznania, że zespół pałacowo-parkowy był niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania części gospodarczej majątku. Związek funkcjonalny jest jedynie konstrukcją pomocniczą przy analizie przepisów dekretu, decydujące znaczenie ma charakter nieruchomości, czy miała charakter rolniczy (była dostosowana do działalności rolniczej) i mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej.
- b. art. 2 ust. 1e dekretu w brzmieniu pierwotnym, a także w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawne zmiany dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U z 1945r., Nr 3, poz.
- 9) w związku z art. 134 § 1 i art. 151 § 1 P.p.s.a., polegające na zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż w dacie 19 stycznia 1945r. (wejścia w życie nowelizacji dekretu) ogół należących do F. K. nieruchomości ziemskich, w tym także zespól pałacowo-parkowy w [...], nie przekraczał 100ha, a zatem nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zobligowany był do rozstrzygnięcia sprawy w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem powinien był z urzędu uwzględnić również te okoliczności prawne, które nie były zauważone przez organy administracyjne obu instancji, a zwłaszcza powinien z urzędu zbadać prawidłowość zastosowania przez organy prawa materialnego. W świetle art. 2 ust. 1e dekretu, w brzmieniu pierwotnym, a także w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 17 stycznia 1945r. zespól pałacowo-parkowy w [...] nie mógł przejść na własność Państwa, nie objął go podwójny skutek nacjonalizacyjny, gdyż nie był nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zatem nie przeszedł na własność Państwa w dniu wejścia w życie dekretu. W tym dniu przeszły na własność Państwa tylko nieruchomości o charakterze rolniczym (część gospodarcza majątku). Zespól pałacowo-parkowy w [...] nie spełniał w chwili wejścia w życie nowelizacji dekretu kryterium normy obszarowej, o której mowa w art. 2 ust. 1e dekretu, gdyż w chwili wejścia nowelizacji dekretu majątek składający się wyłącznie z zespołu pałacowo-parkowego liczył mniejszą powierzchnię niż 100ha. Zespół pałacowy w [...] nie mógł zatem w ogóle podpadać pod zastosowanie art. 2 ust. 1e dekretu z uwagi na brak spełnienia kryterium obszarowego, co Sąd I instancji był zobligowany ustalić z urzędu, niezależnie od zakresu zarzutów skargi i ustaleń oraz poglądów prawnych wyrażonych przez organy administracji publicznej.
Na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie miałoby się sprowadzać do błędnej oceny dowodów, a więc jedynie do konieczności przeprowadzenia ponownie procesu myślowego, polegającego na weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego. W takiej sytuacji wystarczającym jest, aby ponownej oceny dowodów dokonał wyłącznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który może rozstrzygać sprawy merytorycznie (w tym reformatoryjnie) i może "naprawić" ewentualne uchybienia organu I instancji. Tym samym uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie jest konieczne do usunięcia skutków potencjalnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej uszczegółowiono omówiono powyższe zarzuty, popierając je orzecznictwem sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący kasacyjnie omówił zeznania Z. G. wskazując, że organy nie uchyliły się od oceny jego zeznań, a stwierdziły, że nie przyjęły ich za podstawę ustaleń faktycznych. Odniósł się także do publikacji Stanisława Małyszki dotyczącej dworu w [...], w której stwierdzono, że w jednym z pomieszczeń znajdowała się kancelaria, a Sąd I instancji wywiódł, że z kancelarii miał być zarządzany majątek w [...]. Wskazano, iż takie stanowisko jest nieuprawnione, na dowód czego powołano orzeczenia sądów administracyjnych. Co do oświadczenia S. G. wskazał, że słusznie organy obu instancji odmówiły mu waloru istotności i nie uczyniły z niego podstawy ustaleń faktycznych, bowiem jest ono sprzeczne z innymi dowodami. Wskazano, że to czy zarząd majątkiem prowadzono z kancelarii mieszczącej się w pałacu, czy też spoza niego nie ma znaczenia dla związku funkcjonalnego bowiem miejsce sprawowania zarządu nie przesądza o niezbędności obu nieruchomości wobec siebie, gdyż związek funkcjonalny nie może być rozumiany jako relacja o charakterze jednostronnym, a więc relacja, w której wystarczającym jest, aby to zespól pałacowo-parkowy był niezbędny do funkcjonowania gospodarstwa rolnego, bez relacji zwrotnej.
Związek funkcjonalny powinien być interpretowany jako stan interakcji, wzajemna zależność, symbioza obu części majątku, a więc relacja o charakterze dwustronnym. A ponadto sposób wykorzystania pojedynczego pomieszczenia w pałacu nie może przesądzać o zakwalifikowaniu całego zespołu pałacowo-parkowego jako wykorzystywanego dla celów związanych z działalnością rolniczą. Rezydencja oraz przylegające doń parki i ogrody pełniły wyłącznie funkcje mieszkalno-reprezentacyjne, co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, opracowania, czy zeznania świadków.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że z treści art. 2 ust. 1 dekretu wynika, że analizując spełnienie warunku dotyczącego celów reformy rolnej należy z jednej strony zbadać czy dana nieruchomość nadaje się do osiągnięcia celów reformy rolnej, a z drugiej strony nieruchomość taka powinna zostać faktycznie wykorzystana do osiągnięcia tych celów. Przedmiotowa nieruchomość została włączona do gminy miejskiej i wykorzystana na potrzeby Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem cele reformy rolnej nie zostały zrealizowane. Stwierdził także, że kwestia tego, czy pomiędzy dworem a częścią gospodarczą istniał związek funkcjonalny, czy też nie, nie ma jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia ostatecznej treści rozstrzygnięcia organów administracji ponieważ zespól pałacowo-parkowy w Majkowie nie mógł podpadać pod art. 2 ust. 1e dekretu, gdyż nie spełniał określonych w tym przepisie norm obszarowych.
Ponadto wyjaśniono, że w dacie nowelizacji dekretu tj. w dniu 17 stycznia 1945r. majątek ziemski F. K. wynosił około 3ha, a więc poniżej 100ha powierzchni ogólnej, a przepis nowelizacji nie mógł działać ze skutkiem wstecznym, tj. od daty 13 września 1944r. Nowelizacja dekretu, która miała miejsce w dniu 19 stycznia 1945r. usuwała z art. 2 ust. 1 dekretu zwrot "o charakterze rolniczym" i doprowadziła do wywołania kolejnego skutku nacjonalizacyjnego, w stosunku do pozostałych nieruchomości ziemskich, które nie miały charakteru rolniczego. Skoro nowelizacja miała skutek ex nunc, a w jej dacie pozostawała 100ha norma obszarowa, to należy przyjąć, że w dniu 19 stycznia 1945r. nastąpiła nowa nacjonalizacja, której ponownie dotyczyło to samo kryterium obszarowe 100ha, tj. nowelizacja odnosiła się tylko do tych nieruchomości ziemskich, które w dacie wejścia w życie noweli przekraczały 100ha. Przedmiotowa nieruchomość w chwili wejścia nowelizacji nie spełniała natomiast normy obszarowej kwalifikującej do ponownej nacjonalizacji. Oznacza to, że cała nieruchomość objęta wnioskiem nie przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się zatem do postawionych zarzutów wypada wskazać, iż zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. K.p.a. nie może być uznany za trafnie podniesiony. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż podziela stanowisko organów, że teren objęty wnioskiem nie może być uznany za nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu i stanowisko to nie jest już aktualnie kwestionowane. W tej sytuacji zasadnie skupiono się na ocenie ustaleń tyczących związku funkcjonalnego terenu objętego wnioskiem z pozostałą częścią majątku i trafnie w tym zakresie Sąd I instancji wskazał, iż dokonując powyższych ustaleń nie tylko pominięto część zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ale także zaniechano dokonania ustaleń w zakresie tak istotnym, jak kwestia zarządzania majątkiem, a w szczególności odnoszących się do osoby zarządcy i miejsca, z którego zarządzano majątkiem, w tym charakteru znajdującej się we dworze kancelarii.
Tym samym nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż w zaskarżonym wyroku stwierdzono wyłącznie dopuszczenie się przez organy naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez nieuwzględnienie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów (art. 80 K.p.a.), bowiem Sąd I instancji zarzucił organom także brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, uniemożliwiający jego całościowe rozpatrzenie zgodnie z dyrektywami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
W zaskarżonym wyroku wskazano m.in. na dowody z przesłuchania świadków, znajdując w nich okoliczności istotne z punktu widzenia możliwych powiązań funkcjonalnych pomiędzy dworem, znajdującym się na terenie pałacowo-parkowym, a majątkiem ziemskim. Wbrew stanowisku organów, które dowody te uznały generalnie za nieprzydatne, Sąd I instancji wskazał na takie treści tych dowodów, które wymagają pogłębionej oceny w kontekście innych ustaleń, jak i rodzą konieczność poszerzenia dokonanych dotychczas ustaleń, stanowiąc w istocie początek dowodu w tym zakresie. Wadliwa zatem okazała się ogólnie przywołana teza organów o nikłej przydatności tych dowodów. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić w kontekście niedostatecznego wypełnienia przez organy podstawowych dyrektyw postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Do kwestii dotychczas niewyjaśnionych w dostateczny sposób Sąd I instancji trafnie zaliczył powiązania między zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim (podmiotowe i przedmiotowe), w tym w szczególności sposób funkcjonowania zarządu majątkiem ziemskim w okresie wejścia w życie dekretu. Rzecz jasna powyższe okoliczności tyczące związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim, w tym m.in. charakteru więzi, stopnia współzależności czy wręcz wzajemnej niezbędności – zależnie od poczynionych ustaleń – mogą, ale nie muszą wskazywać na spełnienie warunku objęcia owego zespołu pałacowo-parkowego przepisem art. 2 ust. 1e dekretu. Z pewnością jednak nie można im odebrać cechy istotności w niniejszym postępowaniu. Konkluzja w tym zakresie wyprowadzona przez organy powinna jednak wynikać z wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych odnoszących się do charakteru i zakresu owej więzi funkcjonalnej, która – co należy podkreślić – w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym wyprowadzona została z naruszeniem przepisów regulujących zagadnienie gromadzenia i oceny materiału dowodnego.
Przy czym należy jednoznacznie wskazać, iż ocena okoliczności faktycznych i wyprowadzone konkluzje, odpowiadające treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winny być dokonane przez same organy administracji i znajdować się w wydanych rozstrzygnięciach, uwzględniających treści art. 107 § 3 K.p.a. Nie mogą natomiast być zastępowane oceną materiału dowodowego dokonaną przez stronę postępowania i to znajdującą się w motywach skargi kasacyjnej – co ma miejsce w badanej sprawie. Takie działanie strony postępowania, nie może zastąpić oceny okoliczności faktycznych sprawy, która winna pochodzić od organu, ani też, nie jest w stanie sanować wad oceny dokonanej przez organy.
Dodatkowo wypada wskazać, iż ocena okoliczności sprawy dokonana w motywach skargi kasacyjnej uwzględnia dowody zebrane w toku postępowania, które pominięte zostały przez organy administracji przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (w sytuacji istnienia także dowodów o przeciwstawnej treści), co nie podważa, a wręcz potwierdza stanowisko Sądu I instancji o niedostateczności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Na kanwie powyższych uwag wypada wskazać, iż wyprowadzenie wniosku w przedmiocie istnienia związku funkcjonalnego wypełniającego warunek objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu, możliwe będzie dopiero po wszechstronnym rozważeniu wyczerpująco zebranego i w całości rozpatrzonego materiału dowodowego.
Tym samym, co najmniej za przedwczesne należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące na niecelowość prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na brak możliwości ustalenia w niniejszej sprawie związku funkcjonalnego, o takim charakterze i zakresie, który wypełniałby warunek objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu. Powyższe nakazuje uznać niezasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W świetle poczynionych już uwag nie może być uznany za zasadny także zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. postawiony w związku z naruszeniem przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także decyzji ją poprzedzającej nie narusza prawa jeżeli tylko decyzja ta również jest obarczona wadami przewidzianymi w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2007r. sygn. akt II FSK 603/06; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1656/11; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1937/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro Sąd I instancji trafnie uznał, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzającą ją zawierają te same wady uzasadniające ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., to nie sposób doszukać się w niniejszej sprawie wadliwości zastosowania art. 135 P.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1e w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, wskazać wypada, iż Sąd I instancji, konstatując, iż zakwestionowane decyzje naruszają przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w stopniu uniemożliwiającym kontrolę prawidłowości zastosowania prawa materialnego, nie dokonywał wykładni przepisu art. 2 ust. 1e dekretu, w szczególności w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu. Nie sposób bowiem oceniać prawidłowości procesu subsumcji w sytuacji braku prawidłowych ustaleń faktycznych. Tym samym bezpodstawnie stawiany jest w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji wadliwej wykładni prawa materialnego, w tym w szczególności art. 2 ust. 1e w związku z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1e dekretu w brzmieniu pierwotnym, a także w brzmieniu ustalonym dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawne zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U z 1945r. nr 3, poz. 9), postawionym w związku z art. 134 § 1 i art. 151 § 1 P.p.s.a., poprzez zignorowaniu przez Sąd I instancji, iż w dacie wejścia w życie nowelizacji dekretu, tj. w dniu 19 stycznia 1945r., ogół nieruchomości ziemskich należących do F. K., w tym także zespól pałacowo-parkowy w [...] nie przekraczał 100ha, a zatem nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, wskazać wypada, iż zarzut ten jest bezpodstawny i ignoruje dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż dekret wszedł w życie z dniem 13 września 1944r. Z tym też dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1, które nie znajdowały się na "ziemiach odzyskanych", przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu.
Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Tego stanu rzeczy nie mógł zmienić dekret z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 3, poz. 9), który wszedł w życie dnia 19 stycznia 1945r. W szczególności tego stanu rzeczy nie mogło zmienić skreślenie w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu wyrazów "o charakterze rolniczym" (art. 1 ust 5 dekretu nowelizującego). Skoro bowiem określone nieruchomości przeszły już na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944r., to późniejsza zmiana tego dekretu nie mogła spowodować ponownego przejścia tych samych nieruchomości na własność Skarbu Państwa.
Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945r. nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. Oznaczałoby to bowiem, że na podstawie dekretu najpierw (z dniem 13 września 1944r.) przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a następnie (z dniem 19 stycznia 1945r.) na podstawie tego samego dekretu przejęto na własność Skarbu Państwa jeszcze inne nieruchomości ziemskie. Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie dwóch reform rolnych w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. Tak więc zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945r., polegająca na skreśleniu w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu wyrazów "o charakterze rolniczym" nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944r.
Istota postanowień dekretu polegała bowiem na przejściu określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa z dniem ogłoszenia tego dekretu i nie było podstaw do przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości w innym, późniejszym terminie (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt I OPS 3/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.