Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt IV S.A./Wa 49/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...], nr [...] i poprzedzające je postanowienie z dnia [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy:
W dniu 21 listopada 2002r., w Oddziale Instytutu Pamięci Narodowej w [...], J. P. złożył wniosek o udostępnienie dokumentów / zapytanie o status pokrzywdzonego.
W dniu 29 lipca 2003r., Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000r., nr 98, poz. 1071), wydał zaświadczenie stwierdzające, że na podstawie posiadanych i dostępnych dokumentów zgromadzonych w zasobie IPN, J. P. nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r., o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Z 1998r., nr 155, poz. 1016 ze zm.), zwaną dalej ustawą o IPN.
J. P. po otrzymaniu przedmiotowego zaświadczenia, w dniu 17 czerwca 2004r., zgłosił się do Instytutu Pamięci Narodowej celem przeprowadzenia rozmowy z Naczelnikiem Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...], z której to rozmowy sporządzono notatkę służbową. Wynika z niej, że J. P. nie zgada się z treścią wydanego przez IPN zaświadczenia. Notatka ta została przez niego własnoręcznie podpisana i potraktowana została jako wniosek o wydanie zaświadczenia żądanej treści, tj. zaświadczenia stwierdzającego, że J. P. jest osobą pokrzywdzoną, w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN.
Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...], z upoważnienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, odmówił wydania J. P. zaświadczenia o żądanej treści, powołując się na art. 219 k.p.a. i art. 6 ustawy o IPN.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w posiadanych przez IPN zasobach archiwalnych odnaleziono dokumenty, które wskazywały, że J. P. nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN, a w myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji rejestrów, bądź też innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W dniu 1 lipca 2004r., J. P. złożył pismo do IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwracając się jednocześnie z prośbą o wydanie kopii dokumentów.
Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., oraz w związku z art. 30 ust 2 i art. 6 ustawy o IPN, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, postanowieniem z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Naczelnika Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w [...].
W uzasadnieniu podano, że z dokumentów zgromadzonych przez IPN wynika między innymi, że J. P. w marcu 1945r. podpisał kwestionariusz współpracowników Milicji Obywatelskiej, z której następnie na własne żądanie wystąpił po miesiącu.
Z odnalezionych dokumentów wynika także, iż J. P. był tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa w T. W związku z powyższym, organ uznał, że zostały w przedmiotowej sprawie spełnione przesłanki z art. 6 ust. 3 ustawy o IPN.
Na powyższe postanowienie J. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, iż po miesiącu wystąpił z Milicji Obywatelskiej, co zaś do współpracy z UB, skarżący podkreślił, że nie był nigdy takim współpracownikiem, wskazując jednocześnie na okoliczności działalności w "Solidarności". Podczas tej działalności wielokrotnie go przesłuchiwano i namawiano do takiej współpracy, on jednak nigdy na nią nie przystał.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
W wyroku z dnia 15 marca 2006r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...], gdyż w jego ocenie zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozstrzygając wniosek skarżącego, który ubiegał się o status osoby pokrzywdzonej, zastosował tryb uproszczony i wydał zaświadczenie na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., a zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne, aby postępowanie, które toczy się na wniosek osoby, która wystąpiła o stwierdzenie statusu osoby pokrzywdzonej w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN, toczyło się według norm w dziale VII k.p.a.
Według Sądu zastosowanie procedury uproszczonej do rozpoznania takich spraw godzi w konstytucyjne i przyjęte zasady, obowiązujące w państwie prawa, takie jak prawo do obrony i prawo do wysłuchania.
W związku z powyższym przyjęcie przez Prezesa IPN, że zaświadczenie jest dostateczną formą prawną gwarantującą prawo jednostki do przysługującej jej obrony jest bezpodstawne.
Sąd uznał, iż postępowanie toczące się w następstwie złożenia wniosku o nadanie statusu osoby pokrzywdzonej musi zakończyć się wydaniem decyzji, którą wnioskodawca będzie mógł zaskarżyć do sądu.
Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, informacja o braku materiałów uzyskana z IPN nie uzasadnia automatycznej odmowy przyznania statusu pokrzywdzonego.
Od powyższego wyroku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr. 155, poz. 155, poz. 1016 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej oraz naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pomimo, że przy wydaniu postanowienia Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej, jak i postanowienia je poprzedzającego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie wskazanego przepisu winno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie miało miejsca.
W skardze kasacyjnej podniesiono, iż rozpatrzenie wniosku osoby, złożonego zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, w trybie przepisów zawartych w dziale VII k.p.a., regulującym wydawanie zaświadczeń, jest w pełni uzasadnione. Wniosek taki nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego.
Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Tu postępowanie wyjaśniające ograniczone jest wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN, jego rola ograniczona jest bowiem do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzania i korzystania z dokumentów (...) – art. 1 pkt 1 ustawy o IPN.
Skarga kasacyjna podnosi także, że podstawową przesłanką do uznania osoby za pokrzywdzoną jest przesłanka pozytywna, czyli ustalenie, czy organy bezpieczeństwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych. Stwierdzenie, że dane nie były gromadzone, prowadzi do bezprzedmiotowości ustalania, czy zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uznanie daną osobę za pokrzywdzoną.
Ponadto w skardze wskazano, iż nawet przy kwestionowanym przez stronę uznaniu, że doszło do naruszenia prawa materialnego brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, skutkiem naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania nie będzie inna konstatacja niż ta, że strona przeciwna nie może być uznana za pokrzywdzoną. W archiwum IPN brak jest bowiem dokumentów świadczących, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje o stronie przeciwnej na podstawie celowo gromadzonych danych.
Dlatego w ocenie Prezesa IPN brak przesłanek do uwzględnienia skargi J. P. skutkować winno oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co jednak nie nastąpiło.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r. o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przepisy te jako przepisy prawa materialnego wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej oparto również na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 6 ustawy o IPN pokrzywdzonym jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przywołany przepis art. 6 powiązany jest z unormowaniami art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, iż każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci Narodowej czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy. Zatem każdemu przysługuje prawo do wystąpienia z żądaniem rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego. Natomiast na Instytucie Pamięci Narodowej spoczywa obowiązek rozpoznania wniosku zgodnie z postanowieniami sformułowanymi w preambule ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, głoszący, że art. 6 ustawy o IPN stanowi normę materialnoprawną wymagającą konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, w trybie unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 6 cyt. ustawy nie wynika w jakiej formie organ powinien rozstrzygnąć zgłoszony wniosek (żądanie). Sprzeczne jednakże z zasadami konstytucyjnymi jest takie działanie organów wykonujących administrację publiczną w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. W przypadku więc gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji to formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Zastosowanie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (wydawanie zaświadczeń) w przedmiocie wniosków o uznanie za pokrzywdzonego godzi w podstawowe prawa konstytucyjne i przyjęte standardy prawa europejskiego. Zaświadczenie potwierdza jedynie fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Chybionym jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN. Wskazany przepis zawiera ustawową definicję pokrzywdzonego (przesłanka pozytywna – ust. 1, przesłanka negatywna – ust. 3). Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby która występuje o przyznanie statusu pokrzywdzonego organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłanka negatywna natomiast wskazuje, iż pokrzywdzonym nie może być osoba która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Podjęcie czynności zmierzających do ustalenia wystąpienia przesłanek pozytywnych bądź negatywnym odpowiada więc wszystkim elementom rozpoznania sprawy administracyjnej.
Sąd I instancji uwzględniając skargę prawidłowo wskazał, iż Instytut Pamięci Narodowej nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialno-prawnych o których mowa w art. 6 ustawy o IPN.
Zatem wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył prawa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.