Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 804/11, po rozpatrzeniu skargi E.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Na zlecenie E.S. uprawniony geodeta opracował podział nieruchomości rolnej, położonej w R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...]. W dokumentacji podziałowej wskazano, że dla zapewnienia dojazdu do drogi publicznej należy na wydzielonych działkach nr [...] i [...] ustanowić służebność gruntową przejazdu i przejścia dla każdoczesnych właścicieli sąsiednich działek. Podział ten został zaakceptowany przez właściwy organ, tj. Starostę [...], który dokonał odpowiednich zmian w ewidencji gruntów. Następnie wnioskiem z dnia 31 lipca 2009 r. E.S., na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu nr [...] i [...], stanowiące drogi, które w ocenie wnioskodawczyni z mocy prawa przeszły na własność gminy [...].
W uzasadnieniu wniosku E.S. wyjaśniła, że wprawdzie przedmiotowe nieruchomości nie zostały zaliczone do dróg publicznych, ale faktycznie taką rolę pełnią. Uzasadniając złożony wniosek powołała się także na wyrok Europejskiego Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (Skarga nr 22531/05) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1707/06 (niepubl.), zgodnie z którymi dla ustalenia, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na gminę wystarczające jest ustalenie, że drogi rzeczywiście pełnią funkcję dróg publicznych. Drogi te spełniają funkcję dróg publicznych i jako takie powinny być wywłaszczone za odpowiednim odszkodowaniem, niezależnie od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są one połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie są przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego (ogrodzonego) osiedla, lecz są ogólnodostępne.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta [...] odmówił ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Organ stwierdził, że nie ma podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania, bowiem działki nr [...] i [...] nie weszły w skład dróg publicznych, a podział wykonano w trybie podziału gruntów rolnych, więc nie wydano decyzji zatwierdzającej projekt podziału zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z art. 98 tej ustawy i z powodu braku decyzji nie doszło do przejścia działek na własność gminy, powiatu, województwa ani Skarbu Państwa. Pozostają one nadal własnością wnioskodawczyni.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E.S. złożyła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] uznał, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie został dokonany podział nieruchomości rolnej. W związku z przyjętym w sprawie trybem podziału gruntów nie było możliwości zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości decyzją administracyjną i zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wykluczyło możliwość uzyskania efektu wynikającego z tego przepisu, polegającego na przejściu z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz czy to jednostki samorządu terytorialnego, czy Skarbu Państwa. Skoro zatem nie wydano decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ani też nie zapadło orzeczenie sądu o podziale, w omawianej sytuacji nie ma zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji podkreślił, że w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] oraz w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] jako właściciel przedmiotowych nieruchomości wpisana jest E.S.. Ponadto brak jest wymaganej prawem odpowiedniej uchwały rady gminy, mocą której sporne działki zostałyby zaliczone do kategorii dróg gminnych.
Skargę na tę decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E.S.. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:
- - art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) przez niesłuszne przyjęcie, że wydzielenie w drodze podziału działki nie stanowiącej drogi publicznej a drogę ogólnodostępną wewnętrzną nie jest pozbawieniem prawa własności implikującym konieczność ustalenia wynagrodzenia;
- - art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n przez nieustalenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie;
- - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) przez wywłaszczenie nieruchomości bez ustalenia słusznego odszkodowania;
- - art. 98 ust. 1 u.g.n przez:
- - bezpodstawne przyjęcie, że przewidziane w ww. przepisie przejście własności działki wydzielonej pod drogi dotyczy jedynie podziału dokonanego w trybie tej ustawy, w sytuacji gdy skutek ten obejmuje wszelkie podziały nieruchomości;
- - bezpodstawne przyjęcie, że dla przejścia własności działki wydzielonej pod drogi niezbędnym jest jej formalne zakwalifikowanie do konkretnej kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy w świetle orzecznictwa ETPCz wystarczające jest faktyczne przeznaczenie prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 804/11 oddalił skargę i wyjaśnił, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy niezbędne są, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dwie przesłanki pozytywne, a mianowicie istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 powołanej ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową). Obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi konkretyzację dyspozycji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wymagalność odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości potwierdza także prawo międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę, tj. Protokoły Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzone w Paryżu 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.), stanowiące, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia.
Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutu skarżącej opartego na wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) z dnia z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Wyjaśnił, że jego zdaniem orzeczenie to dotyczyło innego stanu faktycznego aniżeli ten, który zaistniał w niniejszej sprawie. W stanie faktycznym sprawy rozpoznawanej przez ETPCz podział nieruchomości dokonany został bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie na wniosek skarżącej podział nieruchomości rolnej został dokonany z pominięciem postępowania podziałowego określonego w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli wyłącznie na podstawie operatu podziałowego opracowanego przez uprawnionego geodetę.
Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotowe działki w trakcie podziału nie były wydzielane jako drogi ogólnodostępne. Zostały one wydzielone tylko jako niezbędne drogi dojazdowe do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, mając na uwadze rolnicze zagospodarowanie działek powstałych w wyniku podziału. W ocenie Sądu I instancji domaganie się wobec tego obecnie odszkodowania, w sytuacji gdy skarżąca skorzystała z uproszczonego trybu procedury podziałowej i sama decydując się na taki podział określiła zasady użytkowania i dostępności przedmiotowych działek, stoi w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi ustalania i wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.
Wobec tego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, art. 129 ust. 5 pkt 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła E.S.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli:
- - art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne przyjęcie, ze dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzielona pod drogę publiczną, która stała się własnością gminy, niezbędne jest istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 powołanej ustawy, w sytuacji gdy przepis ten obejmuje wszelkie podziały nieruchomości oraz przez bezpodstawne przyjęcie, że przewidziane w powyższym przepisie przejście własności działki wydzielonej pod drogi dotyczy jedynie podziału dokonanego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy skutek ten obejmuje wszelkie podziały nieruchomości oraz przez bezpodstawne przyjęcie, że dla przejścia własności działki wydzielonej pod drogi niezbędnym jest jej formalne zakwalifikowanie do konkretnej kategorii dróg publicznych, w sytuacji gdy w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu wystarczające jest faktyczne przeznaczenia prywatnego gruntu pod drogę ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych;
- - art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) przez niesłuszne przyjęcie, że wydzielenie w drodze podziału działki nie stanowiącej drogi publicznej a ogólnodostępną drogę wewnętrzną nie jest pozbawieniem prawa własności implikującym konieczność ustalenia wynagrodzenia;
- - art. 21 ust. 2 Konstytucji przez wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny bez ustalenia słusznego odszkodowania;
- - art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieustalenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiera ten skutek, że w rozpatrywanej sprawie dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny i prawidłowy jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżony wyrok narusza art. 98 ust. 1 oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji ich błędnej wykładni. Zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony, ponieważ powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły mieć w rozpatrywanej sprawie w ogóle zastosowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 92 tej ustawy przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha.
Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się natomiast nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie sporny podział nieruchomości rolnej został dokonany przez uprawnionego geodetę na zlecenie skarżącej, w tzw. trybie podziału rolnego. Obie dzielone nieruchomości nr [...] i [...], zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów gminy [...], na dzień podziału stanowiły grunty orne oraz łąki. Były one zatem część gospodarstwa rolnego skarżącej. Na dzień dokonywania podziału dla spornych działek nie były wydane decyzje ustalające dla tych nieruchomości warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydzielone jako niezbędne drogi dojazdowe do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych działki nr [...] oraz [...] miały powierzchnię powyżej 0,3000 ha.
Oznacza to, że spełnione zostały przesłanki z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wyłącza natomiast stosowanie przepisów o podziale m.in. do podziałów nieruchomości rolnych. Dlatego też zarzut naruszenia przez organy rozpatrujące sprawę oraz Sąd I instancji art. 98 ust. 1 oraz 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest całkowicie nietrafny i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
W skardze kasacyjnej zawarto również zarzut naruszenia art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Również te zarzuty uznać należy za całkowicie chybione. Zgodnie z treścią tych przepisów wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji), każda zaś osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Jak zaś bezspornie wynika z akt sprawy, wydzielone na zlecenie skarżącej przez geodetę działki dojazdowe są drogami wewnętrznymi. Nie leżą one w ciągu dróg publicznych lecz w ciągu dróg wewnętrznych i nie zostały w prawem przewidziany sposób zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych.
W wyniku zleconego przez skarżącą podziału nieruchomości rolnej sporne działki nr [...] oraz [...] nie przeszły na własność żadnej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Stanowią one nadal hipoteczną własność skarżącej. W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło zatem do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia na jakikolwiek cel nieruchomości stanowiących jej własność. Nie znajdują zatem żadnego uzasadnienia w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia powołanych przepisów prawa warunkujących możliwości pozbawienia prawa własności i zasad uzyskiwania w takiej sytuacji odszkodowania za utracone mienie.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w pełni odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.