Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 463/18, oddalił skargę L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/5, o powierzchni 2462 m2 oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania – utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako: "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". W sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/5, o powierzchni 2462 m2, była budowa ul. D. od skrzyżowania z ul. S. do ul. B. w K., a więc cel użyteczności publicznej. Wynika to z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1972 r. Oprócz nieruchomości stanowiącej własność J. K., na przedmiotowy cel użyteczności publicznej w zatwierdzonych planach gospodarczych było przeznaczonych jeszcze sześć innych nieruchomości, zgodnie z akceptacją nr [...] z dnia [...] marca 1964 r. projektu budowy ul. D. oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującą równocześnie ustalenie lokalizacji szczegółowej nr [...]. Dalej organ wskazał, że podstawę prawną wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana. W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tejże ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Organ podał następnie, że w 1972 r., kiedy to dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373). Zgodnie z jego art. 1 ust. 1 i 2, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w dalszej korespondencji, dotyczących żądania wycofania z obiegu prawnego wszelkich decyzji dotyczących działek nr [...]/2, nr [...]/3, nr [...]/6, nr [...]/5 i nr [...]/5, organ wskazał, że ww. nieruchomości były przedmiotem trzech odrębnych postępowań zakończonych decyzjami wywłaszczeniowymi i umową sprzedaży. W aktualnie prowadzonym postępowaniu przedmiotem oceny były decyzje dnia [...] marca 1972 r. oraz z dnia [...] stycznia 1973 r. dotyczące wywłaszczenia działki nr [...]/5. Organ wskazał, że w celu odniesienia się do zarzutów skarżącego konieczne było sporządzenie opinii geodezyjnej przez geodetę uprawnionego A. G. Opinia taka powstała w dniu 8 sierpnia 2017 r. i została uzupełniona w dniu 5 września 2017 r. Minister podał także, że w celu ustalenia faktycznych rozmiarów powierzchni wywłaszczonych działek oraz ich numeracji, organ wystąpił do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. o nadesłanie map z akt księgi wieczystej KW nr [...], stanowiących podstawy wpisów, co było także zgodne z wnioskiem L. K. Nadesłane z akt księgi wieczystej mapy potwierdziły, iż na ich podstawie dokonano wpisów o odłączaniu z księgi wieczystej części nieruchomości, w związku z wydanymi decyzjami wywłaszczeniowymi. Nadto potwierdzone zostało, że wywłaszczona działka nr [...]/5 wchodzi obecnie w skład działek nr [...]/11 i nr [...]/16, które stanowią pas drogowy ul. Z. (dawniej: D.) w K. Działka nr [...]/16 o powierzchni 1999 m2 ma urządzoną księgę wieczystą nr [...] i stanowi drogę. Jej właścicielem jest Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, a zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich w K. Natomiast działka nr [...]/11 o powierzchni 399 m2 także ma urządzoną księgę wieczystą nr [...]. Jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki Cywilnej R. S. oraz T. S. Organ wskazał, że nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym zarzut, iż obecna działka nr [...]/11 wchodziła w skład nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...].
Minister dodał także, że kwestia analizy w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...]/3 o powierzchni 899 m2 i działki nr [...]/2 o powierzchni 3350 m2 z nieruchomości o powierzchni 35024 m2 zapisanej w księdze wieczystej pn. K. KW nr [...] oraz działki nr [...]/2 o powierzchni 9341 m2 (po wznowieniu nr [...]/5 o powierzchni 4670 m2) z nieruchomości o powierzchni 17512 m2, utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, podlegała już ocenie sądowej. Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 698/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnie oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał także, że działka o tożsamym nr [...]/5, co działka objęta niniejszym postępowaniem, lecz o powierzchni 3115 m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] została sprzedana przez J. K. w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Państwowemu Zakładowi Energetycznemu w K. (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1975 r.). Do oceny owej umowy sprzedaży właściwy jest sąd powszechny.
Odnosząc się do zarzutu pomniejszenia kwoty odszkodowania z tytułu zaległości podatkowych, Minister wskazał, że kwestia przyznanego odszkodowania nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, bowiem w związku z uchyleniem w tym zakresie ocenianych decyzji została wydana przez Prezydenta Miasta K. nowa decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r.
Minister nie stwierdził, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że decyzje wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji nie prowadziło do czyny zagrożonego karą, ani też nie zawierały one wady powodującej nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania. W związku z tym organ wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. K., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa do udziału w rozprawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie z dnia 20 sierpnia 1971 r. wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. Pismem z dnia 30 października 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz wyznaczyło rozprawę na dzień 30 listopada 1971 r. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że we wskazanym terminie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa, podczas której potwierdzono niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel. Sąd I instancji wskazał nadto, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub dłuższy okres. W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]/5 o powierzchni 2462 m2, była budowa ul. D. w K., od skrzyżowania z ul. S. do ul. B. W ocenie Sądu wypełnia to przesłankę celu użyteczności publicznej.
Sąd I instancji podkreślił, że powyższe ustalenia wynikają z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1972 r. nr [...]. Wskazał, że na ten sam cel w zatwierdzonych planach gospodarczych było przeznaczonych jeszcze sześć innych nieruchomości, zgodnie z akceptacją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] projektu realizacji budowy ul. D. oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, obejmującą ustalenie lokalizacji szczegółowej. Sąd podkreślił także, że niezbędność wywłaszczenia potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47 ze zm.), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana. Stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego K. decyzją o lokalizacji szczegółowej, miał podstawy do uznana niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia.
Sąd stwierdził także, że w sprawie został spełniony wymóg określony w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Sąd podkreślił, że wprawdzie w aktach sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, lecz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właścicielki nieruchomości z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, lecz oferta nie została przyjęta. Sąd zauważył także, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie. Ponadto Sąd podkreślił specyfikę sprawy, polegającą na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał, że braki w materiale dowodowym nie mogą być traktowane jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona. Podzielił również stanowisko, że braki w aktach postępowań wywłaszczeniowych, będące skutkiem upływu znacznego czasu, przy braku dowodów przeciwnych, nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji stwierdził końcowo, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zasadne było ponadto umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, z uwagi na uchylenie kwestionowanych decyzji w tej części w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Ponieważ uchylenie kwestionowanych decyzji w części dotyczącej odszkodowania spowodowało, że we wskazanym zakresie przestały one funkcjonować w obrocie prawnym, nie było możliwe procedowanie w trybie nadzwyczajnym wobec ww. decyzji w tej części, gdyż brak było przedmiotu postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
- art. 7 w związku z art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. oraz w związku art 174 pkt 2 P.p.s.a. przez przyjęcie, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]/5 o powierzchni 2462 m2 została wywłaszczona na cel użyteczności publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość o nr działki [...]/5 przy ul. Z. decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. została nabyta przez Przedsiębiorstwo Państwowe – Z. "w K. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a które zostały zbyte przez ww. Z. na rzecz osób fizycznych lub prawnych, co miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 7 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszechstronnie okoliczności sprawy i odstąpienie od przeprowadzenia zawnioskowanego przez skarżącego wniosku dowodowego w postaci zwrócenia się do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. o dołączenie do akt sprawy akt ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że są dwie działki o tym samym nr [...]/5 wywłaszczone z tej samej księgi wieczystej nr [...], tj. jedna działka [...] położona przy ul. Z., a druga działka o nr [...]/5 o powierzchni 0,3115 przy ul. W., co miało wpływ na wynik sprawy;
- art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez wywłaszczenie nieruchomości o powierzchni 2462 m2 w sytuacji gdy ww. nieruchomość o nr działki [...]/5 przy ul. Z., decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. zostały nabyte przez Przedsiębiorstwo Państwowe – Z. w K. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a które zostały zbyte przez ww. Z. na rzecz osób fizycznych lub prawnych;
- art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 21, art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji (w zakresie odszkodowania) pomimo wydania ich z rażącym naruszeniem prawa w zakresie wskazanych przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz "przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł także Prezydent Miasta K. będący uczestnikiem postępowania, domagając się jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się zatem do zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, iż przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie nieważnościowym. Implikuje to, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych postawionych w niniejszej sprawie, dwie konsekwencje. Po pierwsze, postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję; a po drugie, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego, aktualnych w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Tym samym późniejsze zmiany zarówno przepisów prawa, które stanowiły podstawę wydanej decyzji, jak i okoliczności stanowiących podstawę faktyczną decyzji, nie mają znaczenia w sprawie nieważnościowej (vide: wyrok NSA z dnia 29 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1174/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu głównym jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też punktu widzenia pozbawione prawnej doniosłości są argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do stanu faktycznego, który zaistniał w następstwie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Nawet przy hipotetycznym założeniu, że na mocy tej decyzji Przedsiębiorstwo Państwowe – Z. w K. nabyło prawo użytkowania wieczystego wywłaszczonej działki nr [...]/5, które następnie zbyło na rzecz innych podmiotów, to powyższe ustalenia pozostawałyby bez znaczenia dla oceny istnienia opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek nieważności decyzji wywłaszczeniowych podjętych w latach 1972-1973. Tym samym wadliwy jest postulat autorki skargi kasacyjnej aby kwestię niezbędności wywłaszczenia na cel użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., oceniać przez pryzmat decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Powyższy błąd metodologiczny pogłębia sposób sformułowania powyższego zarzutu. Wady kontestowanych decyzji wywłaszczeniowych aby móc uzasadniać stwierdzenie nieważności winny mieć charakter wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym wskazywanie w kasacji jedynie na wadliwe zastosowania art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oznacza, że dostrzeżona w tym zakresie wada nie ma kwalifikowanego charakteru wymaganego na gruncie w art. 156 § 1 K.p.a. Stąd zarzut naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. uznać należy za bezzasadny.
Nie można także zgodzić się z autorką kasacji co do niewyjaśnienia w toku postępowania nieważnościowego kwestii istnienia, na terenie nieruchomości będącej własnością J. K. o łącznej powierzchni 35024 m2, mającej urządzoną księgę wieczystą nr [...] (dawniej M. Rep [...]), dwóch działek oznaczonych tożsamym numerem [...]/5. Akta sprawy zawierają bowiem informacje, że należąca do J. K. nieruchomość tylko częściowo podlegała wywłaszczeniu. Z dwóch działek o nr [...]/5, tylko jedna, o powierzchni 2462 m2, została wywłaszczona na podstawie podważanej aktualnie w postępowaniu nieważnościowym decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. Druga z tych działek o powierzchni 3115 m2, została zbyta przez J. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1975 r., Rep. [...]. Obie działki nr [...]/5, w następstwie dokonania powyższych aktów, zostały odłączone od nieruchomości będącej własnością J. K. i dla każdej z nich urządzono odrębną księgę wieczystą. Pierwsza z owych działek, wywłaszczona pod dawną ul. D. (obecnie ul. Z.) w K. przeniesiona została do księgi wieczystej nr [...] i jest to działka drogowa. Z kolei drugą działkę, która została zbyta przez dawną właścicielkę, odłączono do księgi wieczystej nr [...]. Obie działki miały także odmienną lokalizację w ramach nieruchomości należącej do J. K. Pierwsza z nich położona była w rejonie obecnej ul. Z., zaś druga w rejonie ul. W. w K. Powyższe pozwala nie zgodzić się z autorką skargi kasacyjnej, iż istnieją wątpliwości co do przedmiotu wywłaszczenia, skoro tylko jednak z działek o nr [...]/5 podlegała wywłaszczeniu, a ponadto powierzchnia tej działki i jej lokalizacja odpowiadają zarówno treści decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1972 r., jak i zachowanej dokumentacji planistycznej i projektowej poprzedzającej jej wydanie. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 21 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. oraz w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w zakresie odszkodowania, wypada wskazać, iż zarzut ten sporządzony został w części niestarannie. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W dacie ferowania ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, a wiec w dniu 19 stycznia 1973 r. art. 7 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. składały się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Każdy z tych artykułów składał się dwóch ustępów, a ustęp 1. art. 22 dodatkowo z sześciu punktów. Każda z tych jednostek redakcyjnych miała zróżnicowaną treść normatywną, choć wszystkie one odnosiły się do kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy skarga wskazuje jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści zarzutów kasacyjnych podniesionych w niniejszej sprawie, a także z ich uzasadnienia, nie wynika, który z ustępów art. 7 oraz ustępów i punktów art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. autorka kasacji uznaje za naruszony. Zarzuty kasacyjne w powyższym zakresie nie nadają się zatem do rozpoznania.
Z kolei art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia owego przepisu wskazano wyłącznie w ogólnikowy sposób na wadliwość decyzji wywłaszczeniowej w zakresie przyznania odszkodowania. Powyższe nie tylko nie przybliża tego w jakiej formie miało miejsce naruszenie owej regulacji (wadliwa wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie) ale nawet nie wskazuje w czym konkretnie przejawia się owo naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autorki skargi kasacyjnej należało podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jej ocenie naruszył sąd I instancji, ale i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek na Naczelnym Sądzie Administracyjnym spoczywa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył sąd I instancji i na czym owo naruszenie polegało (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Autorka skargi kasacyjnej nie wskazując formy naruszenia owego przepisu i nie podając motywów jego naruszenia spowodowała, że zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie nadawał się do rozpoznania.
Ponadto w skardze kasacyjnej pominięte zostało, iż organ ferujący w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten, pomimo tego, że stanowi podstawę rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, nie został uznany w skardze kasacyjnej za naruszony.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.