Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Bd 1155/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji podał, iż powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy Zbiczno - Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmawiającą przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego na syna K. oraz składki na ubezpieczenie społeczne. Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oprócz przesłanek o charakterze pozytywnym wprowadza również przesłanki negatywne. Do takich przesłanek, zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy, należy fakt umieszczenia osoby wymagającej opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. K. K. został umieszczony w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym Nr 2 w [...] i przebywa tam od poniedziałku do piątku. W tej sytuacji E. K. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Istotą bowiem tego świadczenia jest przyznanie świadczenia osobom, które rezygnują z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy spełnieniu pozostałych warunków. Pobyt dziecka w placówce z internatem stwarza skarżącej możliwość podjęcia pracy, także w niepełnym wymiarze.
W skardze na powyższą decyzję E. K. podniosła, że jej dziecko przebywa w internacie od poniedziałku od godziny 13 do piątku do godziny 8 rano, a zatem nie jest to pełnych 5 dni. Podkreśliła, iż odległość od miejsca zamieszkania do internatu szkoły wynosi 150 km, a w sprawie dowozu dziecka do internatu otrzymała odpowiedź negatywną. Skarżąca powołała się na bardzo ciężką sytuację finansową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; ze zm.).
Sąd wskazał, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) stanowi, w jakich warunkach przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast w art. 17 ust. 5 ustawy przewidziano, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m. in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż innym pojęciem występującym w ustawie jest pojęcie "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie", którego definicja ustawowa znajduje się w art. 3 pkt 7 ustawy. Zaznaczył jednocześnie, że instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie to inna kategoria, niż placówka zapewniająca całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Syn skarżącej K. K. został umieszczony w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym Nr 2 w [...]. Z pisma tego Ośrodka z dnia 22 lipca 2005 r. nr OSWS. D 71 - 9/2005 wynika m. in., że placówka zapewnia całodobową opiekę uczniom przebywającym w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaistniała przesłanka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy. Sąd nie uwzględnił argumentu skarżącej, iż dziecko odbiera w piątek o 8 rano uznając, że okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia, albowiem kwestią wyboru skarżącej jest to, kiedy odbiera dziecko. Nie zmienia to faktu, że dziecko zostało umieszczone w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, gdy ktoś inny jest zobowiązany do opieki, albo osoba sprawująca opiekę lub osoba w rodzinie posiada środki utrzymania z tytułów wskazanych w tym przepisie. Za takim rozumieniem przepisu przemawia interpretacja celowościowa. Okoliczności wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych dotyczą zarówno osoby sprawującej opiekę jak i osób wymagających opieki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. K., zaskarżając wyrok w całości. E. K., reprezentowana przez adwokat E. C., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
- błędną wykładnię (jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia) art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego Nr 2 w [...] podczas, gdy internat tej placówki jest odpłatny i jest to placówka, której celem statutowym jest edukacja i do której ma zastosowanie art. 3 pkt 18 cyt. ustawy (jest to szkoła w rozumieniu ustawy),
- niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 5 lit b) cyt. ustawy zwłaszcza, że szkoła ta jest placówką, która nie pełni całodobowej opieki przez co najmniej pięć dni w tygodniu, bowiem ośrodek szkolny i jego internat czynny jest od godziny 13 w poniedziałek do godziny 16 w piątek, co miało wpływ na treść orzeczenia,
- naruszenie przepisów o postępowaniu, a w szczególności art. 6 p.p.s.a. przez zaniechanie udzielenia wskazówki skarżącej, aby w celach dowodowych przedstawiła Sądowi statut placówki, w której przebywa K. K. - na okoliczność prawidłowego ustalenia godzin i dni pracy ośrodka w ciągu tygodnia (aby po dodaniu godzin ustalić ile to stanowi dób, przy przyjęciu, że 1 doba to 24 godziny) - co miało wpływ na treść wyroku, gdyż E. K. przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia nie wiedziała, że okoliczność ta jest istotna i trzeba ją udowodnić i nie sądziła, że Sąd każdy rozpoczęty dzień potraktuje jako całą dobę.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do meritum przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na małoletniego syna K. oraz składki na ubezpieczenie społeczne a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał wadliwego (bezpodstawnego) zastosowania do placówki, w której edukuje się małoletni syn E. K. przepisu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przyjmując tym samym, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy Nr 2 w [...] jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie.
Strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. pisma Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego Nr 2 w [...] z dnia 20 lutego 2006 roku oraz z ustaleń poczynionych w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2136/05 dotyczącej tej samej placówki (do skargi kasacyjnej załączono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 2136/05). Skarżąca podniosła, że powyższy Ośrodek jest ośrodkiem edukacyjnym nie zapewniającym ani całodobowego utrzymania przez okres co najmniej 5 dni, ani całodobowej opieki w takim czasie, a nadto utrzymanie w tym ośrodku jest odpłatne. W dniu 29 sierpnia 2005 roku na posiedzeniu rady pedagogicznej Ośrodka ustalono, że w roku szkolnym 2005/06 Ośrodek będzie czynny od poniedziałku od godz. 13 do piątku do godz. 16, a zatem łącznie 4 doby i trzy godziny (licząc 1 dobę jako 24 godziny). Z powyższego wynika, że niesłusznie zastosowano wobec E. K. art. 17 pkt 5 lit b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 17 ustawy było dostarczenie świadczeń pieniężnych osobie zdolnej do pracy, lecz nie podejmującej zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Skoro zatem dziecko nie przebywa w Ośrodku co najmniej 5 dób i taka możliwość nawet nie istnieje z uwagi na statutowe postanowienia tego Ośrodka, to tym samym nie istnieją przeszkody w kontynuowaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego dla matki dziecka oraz składki na ubezpieczenie społeczne. Skarżąca zaakcentowała, iż wyrażenie "5 dni" należy rozumieć jako odpowiadające ilością godzin 5 dobom zwłaszcza, że ustawodawca używa też pojęcia "całodobowa opieka". Inne rozumienie tego wyrażenia nie da się pogodzić z wykładnią celowościową art. 17 ustawy.
Powyższe okoliczności zostałyby udowodnione w toku postępowania sądowego, gdyby Sąd zauważył lukę w materiale dowodowym, polegającą na braku statutowych danych co do celu jakiemu służy Ośrodek, godzin otwarcia i zamknięcia Ośrodka w ciągu tygodnia, rodzaju i możliwości opieki nad małoletnimi uczniami w czasie świąt, wakacji i ferii, odpłatności za pobyt w internacie etc. Sąd powinien, w myśl art. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udzielić wskazówek skarżącej, by w celach dowodowych przedstawiła statut placówki, w której przebywa jej syn K.. Naruszenie przepisów postępowania skutkowało wadliwym wyrokiem, ponieważ niepełny materiał dowodowy stał się podstawą wadliwych ustaleń Sądu i wysnutych na ich podstawie wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
Podzielić należy zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Wprawdzie autorka skargi kasacyjnej omyłkowo podała art. 17 pkt 5 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych (prawdopodobnie za uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 roku, sygn. akt I SA/Wa 2136/05), jednakże tak petitum jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie pozostawia wątpliwości, iż strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) tejże ustawy, a to za sprawą przytoczenia brzmienia tegoż przepisu.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej.
W świetle powyższego przepisu istotne znaczenie dla oceny prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma nie tylko właściwe rozumienie wyrażeń zawartych w tym przepisie, a mianowicie placówki zapewniającej opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu ale i właściwe wyjaśnienie charakteru placówki, w której przebywa dziecko, którego rodzic albo opiekun faktyczny występuje z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 ustawy jest pomoc matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności (...). Zatem w sytuacji, gdy dziecko korzysta z opieki odpowiedniej instytucji zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zachodzi - co do zasady - konieczność "niepozostawania w zatrudnieniu" w celu sprawowania osobistej opieki nad tym dzieckiem (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 lipca 2003 roku, sygn. akt III RN 131/02, OSP 2004/9/110).
Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, gdy dziecko przebywa w placówce zapewniającej opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu. A zatem przepis ten uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia opiekę, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy. Przepis ten nie upoważnia natomiast do wniosku, że zapewnienie dziecku przebywania w placówce przez kilka godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu spełnia wymagania określone tą normą prawną. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy jednoznacznie chodzi o zapewnienie dziecku całodobowej opieki przez placówkę co najmniej 5 dni w tygodniu, przy czym całodobowej opieki nie sposób rozumieć inaczej jak opieki przez całą dobę - 24 godziny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001r., sygn. akt I SA 1260/01, LEX nr 81646). Jednocześnie podkreślić należy, iż w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych chodzi o zapewnienie dziecku możliwości opieki przez taki właśnie okres. O uprawnieniach do świadczenia pielęgnacyjnego decyduje bowiem możliwość (gotowość) zapewnienia opieki przez placówkę przez taki okres a nie faktyczna liczby dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w placówce czy też liczba godzin w poszczególnych dniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2001r., sygn. akt I SA 2692/00, LEX nr 79347 i z dnia 23 lipca 2002 roku, sygn. akt I SA 587/02, LEX nr 160203 – dotyczące zasiłku stałego i przesłanki negatywnej tj. przebywania dziecka w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wniosek, iż K. K. przebywa w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu wyprowadził z zaświadczenia Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego Nr 2 w [...] z dnia 22 lipca 2005 roku. Jednakże z zaświadczenia Dyrektora tego Ośrodka z dnia 26 września 2005 roku (załączonego do odwołania od decyzji organu I instancji) wynika, iż K. K. przebywa w internacie Ośrodka, który jest czynny od poniedziałku od godz. 13.00 do piątku do godz. 16.00. Nadto w piśmie tym Dyrektora Ośrodka powołał się na organizację roku szkolnego. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na treść powyższego zaświadczenia i przyjął, że Ośrodek zapewnia opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu. To zaś stwierdzenie, nie znajdujące dostatecznego potwierdzenia w materiale dowodowym, legło u podstaw uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to tym bardziej istotne, że zaświadczenie z dnia 22 lipca 2005 roku nie precyzowało godzin zapewnienia dzieciom opieki przez placówkę od poniedziałku do piątku. Wobec niejednoznacznych zaświadczeń (z dnia 22 lipca 2005 roku i z dnia 26 września 2005 roku) zachodziła potrzeba - na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej – wyjaśnienia, czy Ośrodek zapewnia opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu a jedynie matka wcześniej odbiera dziecko, czy też Ośrodek takiej opieki nie zapewnia. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia i z tego też względu, że w zaświadczeniu z dnia z dnia 26 września 2005 roku użyto nieprecyzyjnego zwrotu "Chłopiec przebywa" bez podania nader istotnej - z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – informacji, czy jest to spowodowane wyłącznie działaniami matki, czy też godzinami otwarcia i zamknięcia placówki. Jak wynika z zaświadczenia Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego Nr 2 w [...] z dnia [...] (załączonego do skargi kasacyjnej) na posiedzeniu rady pedagogicznej Ośrodka w dniu 29 września 2005 roku ustalono, że w roku szkolnym 2005/06 Ośrodek będzie czynny od poniedziałku od godz. 13.00 do piątku godz. 16.00. Powyższe dni i godziny otwarcia i zamknięcia Ośrodka pokrywają się z podanymi w zaświadczeniu załączonym przez E. K. do odwołania. To zaś oznacza, iż użyte w zaświadczeniu z dnia 26 września 2005 roku wyrażenie "Chłopiec przebywa w internacie Ośrodka, który jest czynny od poniedziałku od godz. 13.00 do piątku do godz. 16.00" odzwierciedla dni i godziny zapewnienia dzieciom opieki przez Ośrodek. W tym stanie rzeczy ocena przez Sąd pierwszej instancji legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] roku przy przyjęciu założenia, że placówka zapewnia opiekę całodobową przez co najmniej 5 dni w tygodniu a jedynie matka wcześniej odbiera dziecko (w piątek o 8.00 rano) budzi uzasadnione zastrzeżenia E. K.. Rację ma też strona wnosząca skargę kasacyjną, że wyjaśnieniu tej okoliczności mógł posłużyć uzupełniający dowód z dokumentu. Nie znajduje natomiast usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na niezrozumieniu treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w motywach wyroku wskazał, iż w powołanej wyżej ustawie funkcjonują dwa pojęcia: placówka zapewniająca całodobową opiekę przez 5 dni w tygodniu oraz instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie. Sąd pierwszej instancji przytoczył wprawdzie treść art. 3 pkt 7 ustawy (legalną definicja instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie), lecz jednocześnie podkreślił, że instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie to inna kategoria, niż placówka zapewniająca całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że pojęcia te mają różne znaczenie. Z uzasadnienia wyroku Sądu wyraźnie wynika, że Specjalny Ośrodek Szkolno - Wychowawczy Nr 2 w [...] Sąd uznał za placówkę, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).
.