Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 471/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...]lutego 2016 r., Nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego.
W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik J.Ś. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię:
- art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930), skutkującą ich niewłaściwym zastosowaniem prowadzącym do naruszenia art. 3 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), art. 30 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych sporządzonej w Nowym Jorku w dniu 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1169), poprzez przyjęcie, że uzasadnione żądania pomocy mogą pozostać niezaspokojone lub zaspokojone częściowo, jeżeli przewyższają możliwości organów pomocy społecznej, w sytuacji gdy taka wykładnia jest nie do pogodzenia z prawem skarżącego do godnego życia i odpowiednich warunków życia,
- art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej i przyjęcie, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego obejmuje zdarzenia wykraczające poza zwykłe trudności życiowe i w skali odpowiedniej do zaspokojenia tylko tych nagłych szczególnych potrzeb, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego winna zmierzać do zaspokojenia potrzeb szczególnie istotnych niemożliwych do zrealizowania wobec znalezienia się w danej sytuacji, a nie tylko potrzeb nagłych.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) - dalej ppsa, w zw. z art. 6 - art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że ustalony stan faktyczny sprawy i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, podczas gdy nie ustalono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz nie wyjaśniono przesłanek, na podstawie których przyznano skarżącemu specjalny zasiłek celowy w kwocie 1.155,86 zł.,
- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i uznanie, że uzasadnione żądania pomocy mogą zostać niezaspokojone, jeżeli przewyższają możliwości organów pomocy społecznej, które przy ograniczonych środkach muszą dokonywać selekcji zgłaszanych potrzeb, podczas gdy kwestia wielkości środków nie może decydować o pominięciu, przy wydaniu decyzji, słusznego interesu obywatela,
- art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4, ppsa poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów: dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r. pomimo, że nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych okoliczności, tj. sytuacji skarżącego i jego żony, mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku celowego specjalnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść przepisów, których naruszenie zarzucono oraz wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i wskazano, że przyznana skarżącemu kwota zasiłku celowego specjalnego, tj. 1.155,86 zł., biorąc pod uwagę sytuację skarżącego, nie jest odpowiednia do okoliczności jakie mają miejsce w odniesieniu do osoby skarżącego i jego żony i ich sytuacji oraz nie zapewnia ona godnego życia. Przy ustaleniu wysokości zasiłku celowego specjalnego winna być wzięta pod uwagę przede wszystkim sytuacja mieszkaniowa skarżącego i jego żony, którzy mieszkają w mieszkaniu, które jest zawilgocone i zagrzybione i winno być ogrzewane przez cały rok, a przez cały dzień musi być palone światło. Oznacza to, że środki, przede wszystkim na zakup opału, uznać należy za niewystarczające. Za niewystarczające należy uznać także środki na zapłatę za gaz i energię, które, jak wynika z informacji skarżącego, nie były wystarczające na pokrycie rachunków. Przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego specjalnego nie wzięto pod uwagę także faktu dokonywanych potrąceń oraz spłaty kredytów zaciągniętych w celu możliwości funkcjonowania, wpływających na wysokość otrzymywanej przez skarżącego i jego żonę kwoty emerytury skarżącego. Prawidłowa wykładnia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej winna prowadzić do wniosku, że pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego winna zmierzać do zaspokojenia nie tylko potrzeb nagłych, ale także potrzeb szczególnie istotnych niemożliwych do zrealizowania wobec znalezienia się w danej sytuacji. W odniesieniu do skarżącego taką sytuacją jest jego niepełnosprawność i choroby, w szczególności cukrzyca oraz szczególna sytuacja mieszkaniowa - zagrzybienie i zawilgocenie mieszkania, konieczność palenia światła przez cały dzień. Stanowisko Sądu, że ustalony stan faktyczny sprawy i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości, uznać należy za niewystarczające. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę sytuacji mieszkaniowej skarżącego i jego żony (zawilgocenie i zagrzybienie), która skutkuje tym, że mieszkanie winno być ogrzewane przez cały rok oraz tego, że przez cały dzień musi być palone światło, jak również kosztów z tym związanych. Organy nie wzięły także pod uwagę faktu dokonywania potrąceń z emerytury skarżącego oraz spłaty kredytów, wpływających na wysokość otrzymywanej przez niego i jego żonę kwoty. Z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czemu ma służyć zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ jest przy tym zobowiązany do zebrania i przeprowadzenia wszelkich dowodów mających na celu wyjaśnienie sprawy. Brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności brak wzięcia pod uwagę sytuacji mieszkaniowej skarżącego i jego żony, jak również wpływu dokonywanych potrąceń z emerytury skarżącego i spłaty kredytów na jego sytuację i jego żony, przy ogólnym stwierdzeniu, że skarżący ma trudną sytuację materialną i zdrowotną, a w odniesieniu do zasiłków specjalnych celowych wskazaniu, że określona kwota została rozdysponowana w szczególności na pomoc w naturze na specjalne zasiłki celowe oraz średnią wysokość zasiłku, stanowi naruszenie przepisów postępowania. Wskazana przez Sąd kwestia ograniczonych środków, nie powinna stać na przeszkodzie wydaniu rozstrzygnięcia zgodnego ze słusznym interesem obywatela. W piśmie z dnia [...]sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r. wskazując, że przeprowadzenie przedmiotowych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a przyczyni się do wyjaśnienia istotnej okoliczności, tj. sytuacji skarżącego i jego żony mającej wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku celowego specjalnego. Sąd nie wskazał przyczyn, dla których nie zostały przeprowadzone dowody z dokumentów, jak również nie ustosunkował się do pozostałych dowodów przeprowadzonych w sprawie, co uzasadnia przyjęcie, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Wbrew zarzutom kasacyjnym naruszenia prawa materialnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie bowiem Sąd zauważył, że świadczenia z pomocy społecznej – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – stanowią formę wsparcia osób potrzebujących, dlatego celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie takich osób w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, a jedynie czasowe ich wsparcie służące życiowemu usamodzielnieniu się i integracji ze środowiskiem. Przy określaniu celów pomocy społecznej nie można bowiem pomijać wytycznych ustawodawcy, wynikających z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, że pomoc ta ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie służy więc stałemu zaspokajaniu wszelkich oczekiwań osób o to wnioskujących, lecz jedynie wspieraniu ich do czasu uzyskania przez te osoby możliwości samodzielnego zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.
Specjalny zasiłek celowy, zgodnie z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, może być przyznany jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza że jego przyznanie może nastąpić na rzecz osób przekraczających kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej. Przy wykładni art. 3 ust. 1 oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej nie można więc pomijać także art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, z którego wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wielkość udzielanej pomocy jest więc uzależniona m.in. od możliwości, jakimi dysponuje organ przyznający świadczenie. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że posiadając ograniczone środki finansowe na realizację zadań z pomocy społecznej, organ musi dokonywać selekcji zgłaszanych potrzeb i w pierwszej kolejności przeznaczać te środki dla osób nie mających żadnych dochodów w celu zaspokajania ich najpilniejszych potrzeb, a dopiero w razie nadal posiadanych możliwości, zaspokajać niezbędne potrzeby kolejnych osób.
Nie można więc podzielić poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że wysokość świadczenia dla skarżącego kasacyjnie nie może w szczególności zależeć od posiadanych przez organ pomocy społecznej możliwości finansowych, skoro właśnie te możliwości determinują wysokość i zakres pomocy udzielanej osobom potrzebującym. Skarżący kasacyjnie otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.142,32 zł i dlatego wraz z małżonką przekroczył kryterium dochodowe wynoszące w 2016 r. kwotę 514 zł. Z ogólnej kwoty 1.155,86 zł przyznanego skarżącemu kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego, kwota 755,86 zł została przeznaczona na pokrycie świadczeń w miesiącu styczniu 2016 r., co znacznie przekroczyło w wymiarze miesięcznym dopuszczalną wysokość takiego zasiłku określoną w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że kwota zasiłku nie może przekraczać kryterium dochodowego rodziny przypadającego na jedną osobę, tj. kwotę 514 zł. Pozostała kwota zasiłku została przeznaczona na pokrycie świadczeń w miesiącu marcu (kwota 200 zł) i maju (kwota 200 zł).
Skarżący kasacyjnie otrzymał więc pomoc finansową w kwocie, której wysokość organy oceniły, jako wynikającą z posiadanych środków przeznaczonych dla wszystkich podopiecznych, dlatego przyznanie zasiłku w takiej kwocie nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem uznać za zasadny argument, zawarty w skardze kasacyjnej, że skarżący powinien otrzymywać pomoc w możliwie najwyższej kwocie, która nie może zależeć od przyznawania świadczeń z pomocy społecznej innym potrzebującym. Taki argument jest sprzeczny z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, dlatego oparte na nim zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji nie zastosował - powołanego w zarzutach skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa, dlatego nie mógł naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego w zaskarżonym wyroku, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa, dlatego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, ponieważ przedmiotem jego oceny była decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu [...]stycznia 2016 r. oraz decyzja organu odwoławczego wydana w dniu [...]lutego 2016 r., natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie wskazanych przepisów prawa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dwóch zestawień transakcji z dnia [...]lipca 2016 r., a więc okoliczności faktycznych zaistniałych po wydaniu, ocenianych przez Sąd, decyzji. Okoliczności faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji nie mają zatem żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji. Nie można bowiem przypisywać organowi obowiązku uwzględnienia przy wydawaniu decyzji okoliczności faktycznych mających zdarzyć się dopiero w przyszłości, które nie były znane w chwili orzekania przez organy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – art. 261 ppsa, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem – zgodnie z art. 254 § 1 ppsa.