Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 lutego 2022 r., II SA/Ol 852/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 10 sierpnia 2021 r. nr SKO.82.521.2021 w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w punkcie I. uchylił pkt II. ppkt 1) zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w zakresie słów "od 1 czerwca", a w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.) przez uznanie, że w przypadku wadliwego ustalenia przez organy administracji okresu, na jaki skarżącemu należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, uchylenie decyzji w części jest możliwe tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z sytuacją obejmującą swym zakresem tzw. "sprawy podzielne". Uchylenie decyzji w części jest zatem dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że pozostała część tej decyzji charakteryzuje się samodzielnością w obrocie prawnym (podobnie NSA w wyrokach z 28 maja 2010 r., II FSK 299/09, oraz z 11 września 2014 r., I FSK 1326/13; WSA w Łodzi w wyroku z 22 listopada 2019 r., I SA/Łd 563/19, WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 czerwca 2020 r., I SA/Rz 768/19; J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 145, wyd. V, LexisNexis 2011; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 145, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). Zatem na gruncie przedmiotowej sprawy nie sposób uznać, aby będąca przedmiotem skargi decyzja Kolegium w części dotyczącej ustalenia daty początkowej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką obejmowała sprawy podzielne, które charakteryzują się samodzielnością w obrocie prawnym. Z art. 24 ust. 2-4 u.ś.r. wynika bowiem, że ustalając prawo do świadczeń rodzinnych organy zobligowane są do określenia daty początkowej oraz daty końcowej okresu, w którym stronie przysługuje prawo do świadczenia rodzinnego. Nie sposób zatem uznać, aby zawarte w decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego rozstrzygnięcia organu w zakresie ustalenia daty początkowej oraz daty końcowej przysługiwania prawa do świadczenia stanowiły rozstrzygnięcia podzielne, które mogą funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Oczywistym jest bowiem, że w obrocie prawnym nie może samodzielnie funkcjonować rozstrzygnięcie organu określające wyłącznie datę początkową, od jakiej stronie przysługuje prawo do świadczenia rodzinnego, bez określenia daty końcowej przysługiwania tego uprawnienia (bądź to przez wskazanie konkretnej daty przysługiwania prawa do świadczenia, bądź to przez wskazanie, że prawo do świadczenia przyznane jest na stałe). Podobnie w obrocie prawnym nie może samodzielnie funkcjonować rozstrzygnięcie określające wyłącznie datę końcową przysługiwania stronie prawa do świadczenia rodzinnego, bez wskazania daty początkowej tego uprawnienia. Wobec powyższego, na gruncie przedmiotowej sprawy za niedopuszczalne uznać należy uchylenie przez Sąd I instancji punktu II ppkt 1) będącej przedmiotem skargi decyzji wyłącznie w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jest w zakresie słów "od 1 czerwca". Na skutek tego wyroku w obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostała bowiem ostateczna i prawomocna decyzja przyznająca skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie określającym datę końcową, do której skarżącemu w 2021 r. przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (to jest do 31 grudnia 2021 r.). Co więcej, na skutek tego wyroku Kolegium zobligowane jest do wydania decyzji rozstrzygającej o dacie początkowej, od której skarżącemu przysługiwać będzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wydanie na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnięcia określającego wyłącznie datę początkową, od której skarżącemu przysługiwać będzie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy u.ś.r., w przypadku ustalania uprawnienia do świadczeń rodzinnych, nakazują bowiem określenie zarówno daty początkowej, jak i daty końcowej przyznanego stronie uprawnienia. Natomiast w wypadku, gdyby Kolegium w wydanej decyzji określiło zarówno datę początkową, jak i końcową okresu, na jaki skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to taka decyzja obarczona będzie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W obrocie prawnym w dalszym ciągu pozostaje bowiem decyzja określająca datę końcową okresu, w którym skarżącemu w 2021 r. przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, w przypadku uznania przez Sąd I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy organy wadliwie określiły datę początkową przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to Sąd ten powinien uchylić będącą przedmiotem skargi decyzję Kolegium w części mogącej samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, tj. w punkcie II ppkt 1). W części tej bowiem ustalono prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zasadniczo uprawnione jest stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, że wydając decyzję przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest możliwe określenie w niej jedynie daty początkowej lub daty końcowej okresu, na jaki świadczenie jest przyznawane, co znajduje uzasadnienie w art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. Zasada ta znajduje proste zastosowanie w przypadkach, gdy w stosunku do uprawnionego nie wydano jeszcze żadnego rozstrzygnięcia. Taka decyzja pozbawiona byłaby obowiązkowego elementu, a braku tego nie można byłoby usunąć przez ustalenie daty na podstawie jakichkolwiek okoliczności, albowiem każda z dat musi być określona w decyzji. Okoliczności związane z indywidualnym przypadkiem mogą jednak uzasadniać wydanie decyzji rozstrzygającej wyłącznie o jednej z dat okresu, na jaki świadczenie jest przyznawane, sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanym przypadku.
Kolegium pomija w swojej argumentacji fakt, że w sprawie została wydana wszak decyzja ostateczna z 10 sierpnia 2021 r., zawierająca oba terminy – początkowy i końcowy, na jaki przyznano świadczenie. Zasadniczą rolę odgrywa natomiast fakt, że skarżący zaskarżył tę decyzję tylko w części dotyczącej daty początkowej, nie kwestionując daty końcowej okresu kończącego się 31 grudnia 2021 r. Istotnie, zawarte w decyzji rozstrzygnięcie zostało ujęte w dwóch punktach: w pierwszym przyznano świadczenia od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł, w punkcie drugim od 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w wysokości wynikającej z obwieszczenia właściwego ministra. Postulowane przez Kolegium uchylenie tej decyzji w zakresie całego punktu pierwszego oznaczałoby wyeliminowanie podstawy prawnej do wypłaty skarżącemu świadczenia w okresie, którego w skardze nie zakwestionował i nie objął zaskarżeniem. Sąd I instancji związany zaś był zakazem z art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Takich kwalifikowanych wad w sprawie Sąd I instancji nie stwierdził, był zatem wskazanym ograniczeniem związany. Sąd I instancji, jakkolwiek nie wskazał w uzasadnieniu wprost na art. 134 § 2 p.p.s.a., to pośrednio przywołał to ograniczenie, określając powody, z jakich orzekł w przyjęty sposób. W tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu podał, że uchyla decyzję w części, gdyż takie rozstrzygnięcie nie blokuje skarżącemu prawa do bieżącego otrzymywania świadczenia, a umożliwi realizację uprawnienia od miesiąca złożenia wniosku, zgodnie z prawomocnym wyrokiem II SA/Ol 851/21.
O ile zatem nie byłoby prawidłowe wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, bez określenia okresu, na jaki jest przyznawane, w odniesieniu do osoby, która nie ma orzeczonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to inaczej należy postrzegać sytuację, gdy taka decyzja została wydana, a jest kwestionowana jedynie w części i tylko w części uznana zostaje za wadliwą. W odniesieniu do daty początkowej, od której świadczenie skarżącemu powinno być przyznane, wadliwość ta wynika z prawomocnego wyroku II SA/Ol 851/21. W tej sytuacji, uchylenie decyzji w części modyfikuje sytuację prawną jej adresata, a nie usuwa w całości skutków decyzji. Rozstrzygnięcie takie nie rodzi też wątpliwości, jaki będzie zakres rozstrzygnięcia wydanego na skutek zaskarżonego wyroku. Orzeczenie tylko o dacie początkowej prawa do świadczenia nie narusza art. 24 ust. 4 u.ś.r. i nie pozbawia decyzji koniecznego elementu, data, do której świadczenie jest przyznane w kwocie 1.971 zł miesięcznie jest już bowiem określona w ostatecznej decyzji. Zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. nie znalazł zatem potwierdzenia, a Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylając decyzję w części dotyczącej jednego z obligatoryjnych elementów rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.