Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1241/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania W. O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którą odmówiono przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla W. O. wnioskowanego na matkę E. O., argumentując, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
W odwołaniu od decyzji W. O. podniosła, że pracując w szkole oddalonej tylko o 150 m od miejsca zamieszkania nie miała konieczności rezygnowania z zatrudnienia, gdyż pozostawiała matkę jedynie na 2 godziny dziennie. Nie oznaczało to jednak, że wówczas jej matka nie wymagała stałej opieki, którą sprawowała. Dodała, iż w dniu 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, ponieważ została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego, a tym samym ubezpieczenia zdrowotnego. Nie uczyniła tego po utracie przez nią zatrudnienia w związku z tym, iż musiała sprawować stałą opiekę nad matką. Wskazała również, iż obecnie nie kwalifikuje się do żadnych świadczeń przedemerytalnych i pozostała bez środków do życia. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 21 i 22 ustawy i wyjaśnił, że słowo "rezygnacja" oznacza zrzeczenie się czegoś, odstąpienie od czegoś (źródło: Słownik Poprawnej Polszczyzny Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1980). Odstąpić (od czegoś) - zaniechać czegoś, zrezygnować, wycofać się z czegoś. Uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił W. O. przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia, argumentując, że strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki.
Według organu II instancji podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Powołany wyżej przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą.
Dodatkowo należy podkreślić, że istotą omawianego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy).
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Znaczny stopień niepełnosprawności, w rozumieniu ustawy, w przypadku E. O. - matki skarżącej - datuje się od 19 stycznia 1995 r. Jak wynika z akt sprawy W. O. ostatnio zatrudniona była w Szkole Podstawowej w R., a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w dniu 31 sierpnia 2012 r. w związku z likwidacją szkoły (świadectwo pracy z dnia 31 sierpnia 2012 r.). Należy przyznać rację skarżącej, iż w sprawie nie ma znaczenia, że z dniem 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się ona w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Nie zmienia to jednak faktu, iż nie można uznać, że spełniona została podstawowa przesłanka umożliwiająca uwzględnienie wniosku o przyznanie świadczenia. Mamy tu bowiem do czynienia z sytuacją, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc faktycznie nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową.
Ustawodawca natomiast, uzależnił możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, od zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. W przypadku skarżącej ów związek nie wystąpił. Ustalenia faktyczne, jak również ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji, jest w tym zakresie prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. O. wniosła o ponowne pozytywne rozpatrzenie jej sprawy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za zasadną wskazał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, ponieważ Szkoła Podstawowa w R., w której była zatrudniona do dnia 31 sierpnia 2012 r. została zlikwidowana. Następnie zaś w dniu 1 sierpnia 2013 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna, świadcząc tym samym gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą.
W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.
W ocenie sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie.
Organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. i w podjętych rozstrzygnięciach skoncentrowały się w zasadzie wyłącznie na ocenie omówionej wyżej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie dostrzegając, że zakresem ich zainteresowania powinna zostać objęta także ocena sytuacji dochodowej wnioskodawczyni i jej matki. Z decyzji organu I instancji wynika, że dochód miesięczny rodziny wynosi 442,72 zł na osobę w rodzinie, zatem kryterium dochodowe zostało w tym wypadku spełnione. Natomiast Kolegium w ogóle nie rozważyło, czy w realiach rozpoznawanej sprawy kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 16a ust. 2 u.ś.r. zostało spełnione, czy też nie. Z załączonego do sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że dochód w rodzinie wynosi 1559,60 zł. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2013 r. skierowana do E. O. w sprawie wymiaru podatku rolnego i podatku od nieruchomości, co oznacza, że w rachubę wchodzi ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego oraz potwierdzenie wypłaty E. O. świadczenia z ZUS na kwotę 1124,35 zł. Wyjaśnienie, jaki jest konkretnie dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek z art. 16a ust. 2 u.ś.r. skutkowałoby wydaniem decyzji negatywnej dla strony. W przeciwnym zaś razie organ winien przyznać stronie wnioskowane świadczenie.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.), tj.:
- - art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1456), zwanej dalej "u.s.r." przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż użyte w art. 16a ust. 1 cyt. ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce także wówczas, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z podjęcia zatrudnienia,
- - art. 8 ust. 2 wzw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 u.s.r. rodzinnych faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,
- - art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 16a ust. 1 u.s.r.;
- 2) naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 1 u.s.r. w zw. art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 października 2013 r. oraz poprzedzające] ją decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały powołany przepis u.s.r. oraz zostały podjęte bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sposób wadliwy ustalił treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 u.s.r., bezzasadnie przyjmując, iż "rezygnacja z zatrudnienia" ma miejsce także w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, a nie wyłącznie w przypadku rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.s.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest zatem rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Konstruując przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca posłużył się pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które to pojęcie zostało zdefiniowane w słowniczku u.s.r. w art. 3 pkt 22. Ilekroć zatem w przepisach u.s.r. jest mowa o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej", należy przez to rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy) pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. O zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej będzie zatem można mówić wyłącznie w przypadku faktycznego zarobkowania we wskazanych wyżej formach. Oczywistym jest, iż pozostawanie bez zatrudnienia jako osoba bezrobotna (czy innej postaci nieaktywności zawodowej) nie mieści się w dyspozycji art. 3 pkt 22 u.s.r., a wobec tego osoba bezrobotna w chwili pozostawania bez zatrudnienia nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak tego wymaga art. 16a ust. 1 u.s.r., nawet jeżeli rezygnuje z poszukiwania pracy, czy też odmawia przyjęcia propozycji pracy z Urzędu Pracy (wówczas bowiem można mówić o niepodejmowaniu zatrudnienia a nie rezygnacji z niego).
Sąd w swoich rozważaniach pominął zupełnie posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną, a zatem rozumowanie Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku było obarczone istotnym błędem, bowiem na gruncie przepisów u.s.r. o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" można mówić wyłącznie w przypadku stanów faktycznych opisanych w art. 3 pkt 22, a nie w przypadku powstrzymania się od poszukiwania pracy. Definicja legalna wiąże zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne i w przypadku występowania jej w tekście prawnym nie ma podstaw do nadawania innego znaczenia zdefiniowanemu pojęciu niż wynika to z literalnego brzmienia definicji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).
Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki czy pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy.
Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.
Przedstawiona wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).
Przeciwna wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna wykładnia art. 16a ust. 1, nie może być uznana za w pełni prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zwrócić uwagę należy, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).
W tym stanie rzeczy należało uznać za prawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, poprzez błędną ich wykładnię, jak i naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 193 oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.
Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 16a ustawy, zwłaszcza po zajęciu stanowiska w kwestii konstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3006/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i tak w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji.
Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Przy ocenie tego zarzutu zwrócić należało uwagę, że to wątpliwości Sądu, a nie strony postępowania, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi. (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 930/10; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I GSK 768/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/05, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a. Wobec skutecznego zakwestionowania przez sąd I instancji dokonanej przez organy wykładni przepisu art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinny, nie mogła budzić wątpliwości konieczność przeprowadzenia badań przez organy co do sytuacji dochodowej wnioskodawczyni i jej matki. Zaniechanie w tym względzie słusznie wytknął organom kontrolowany sąd.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.