Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1918/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [..] sierpnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Pismem z dnia [...] maja 2012 r. skarżący J. P. - sędzia Sądu Rejonowego dla W., wystąpił do Ministra Sprawiedliwości o przeniesienie na stanowisko sędziego w jednym z sądów rejonowych okręgu Sądu Okręgowego w Ł.. Swój wniosek uzasadnił względami osobistymi. Zwrócił także uwagę, że złożony wniosek o przeniesienie jest kolejnym, szóstym już wnioskiem złożonym do Ministra Sprawiedliwości, a poprzednie wnioski organ ten rozpatrzył negatywnie powołując się na brak wolnych etatów orzeczniczych w okręgu ł.
W dniu [...] lipca 2012 r. skarżącemu doręczono pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. z informacją, iż Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił wniosku, ponieważ argumenty przeciwko przeniesieniu podniesione w piśmie tego Departamentu z dnia [...] kwietnia 2012 r. pozostają dalej aktualne.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, jak wskazał, zakończonej decyzją tego organu, o której to decyzji został powiadomiony pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i tym samym arbitralne, stronnicze podjęcie decyzji o nieuwzględnieniu wniosku, a także art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez negatywne rozstrzygnięcie po raz szósty złożonego wniosku tylko w oparciu o opinię Sądu Okręgowego W., bez zasięgnięcia opinii kolegium Sądu Okręgowego w Ł. Zarzucił również naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepowołanie daty wydania decyzji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odstąpienie od sporządzenia obligatoryjnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o trybie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.
Skarżący postawił nadto zarzut naruszenia art. 75 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., poprzez nadużycie prawa, pod pozorem kierowania się dobrem wymiaru sprawiedliwości, a tym samym nieobiektywne rozstrzygnięcie sprawy, które polegało na nieuwzględnieniu potrzeb kadrowych sądów rejonowych okręgu ł.
Minister Sprawiedliwości, zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że nieuwzględnienie wniosku sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe nie jest decyzją administracyjną lecz jest to swoisty akt władczy, właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej, kształtujący zakres (terytorialny) tej władzy. Wprawdzie, jak zauważył dalej organ, przepis art. 75 § 3 u.s.p. wskazuje, że o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe, za zgodą sędziego, Minister Sprawiedliwości wydaje decyzję, niemniej jednak w doktrynie prawa zwraca się uwagę, że przyjęcie, iż jest to decyzja administracyjna prowadziłoby do wniosku, iż o zakresie władzy sądowniczej decyduje organ administracyjny w trybie postępowania administracyjnego, a zatem organ, który, zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie może w tę władzę ingerować. Organ dodał, że ustawodawca normując tryb odwoławczy od decyzji Ministra wydanych w tym przedmiocie, przewidział odwołanie do Sądu Najwyższego, a nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To z kolei świadczy o prawidłowości stanowiska, że decyzja wydana w takim właśnie przedmiocie jest swoistym władczym aktem wewnętrznym.
Jednocześnie Minister przywołał treść art. 3 § 3 k.p.a., który to przepis wyłącza zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do spraw wynikających z podległości służbowej pracowników państwowych organów i państwowych jednostek organizacyjnych, a w ocenie Ministra, przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie odnosi się do aktu modyfikującego stosunek służbowy sędziego przez zmianę miejsca wykonywania tego stosunku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wydania zaskarżonego postanowienia i decyzji je poprzedzającej z naruszeniem prawa. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz decyzji je poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 178 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie dyspozycji wyżej wymienionych norm prowadzące do odebrania sędziemu RP możliwości zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości odmawiającej przeniesienia sędziego na jego wniosek na inne miejsce służbowe i poddania tych decyzji kontroli właściwego, niezależnego, bezstronnego i niezawisłego sądu, a także art. 10 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 173 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie dyspozycji wyżej wymienionych norm sprowadzające się do przyjęcia, iż decyzje Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przeniesienia sędziego na jego wniosek na inne miejsce służbowe stanowią swojego rodzaju akt władczy właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 9 u.s.p. w zw. z art. 69 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten zakreśla ograniczone kompetencje Ministra Sprawiedliwości tylko do kontroli zarządczej, a zatem do uprawnień w zakresie stosunków organizacyjnych i to jedynie w stosunku do dyrektorów i urzędników sądów.
Tym samym każda decyzja dotycząca przeniesienia sędziego na jego wniosek i za jego zgodą na inne stanowisko służbowe wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skarżący sformułował też zarzut naruszenia art. 75 § 1 u.s.p., zarówno jako zarzut samodzielny, jak też jako zarzut powiązany z naruszeniem art. 9 u.s.p. Skarżący zarzucił organowi także naruszenie przepisów prawa procesowego, ponawiając zarzuty sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuty te rozszerzył o zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez organ w niniejszej sprawie był dopuszczalny oraz o zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyłączenia pracownika organu w osobie podsekretarza stanu Grzegorza Wałejki od rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy działanie organu administracji publicznej, a takim organem jest bezspornie Minister Sprawiedliwości, mające oparcie w art. 75 § 1 u.s.p. jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, tzn. czy Minister wydaje w tym zakresie rozstrzygnięcie, które jest kierowane na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób w sprawach indywidualnych.
W dalszych rozważaniach Sąd pierwszej instancji przeprowadził analizę przepisu art. 75 u.s.p. Wskazał na ustrojową doniosłość miejsca służbowego sędziego i w odniesieniu do oceny tej doniosłości w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt III CZP 81/07 oraz w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt III KK 419/09, przytaczając zasadnicze fragmenty uzasadnień tych orzeczeń.
WSA w Warszawie przytaczając kolejne orzeczenia Sądu Najwyższego wskazał, iż każda ingerencja dotycząca miejsca służbowego sędziego, dokonywana za jego zgodą lub bez takiej zgody, jest przede wszystkim ingerencją w zakres władzy sędziego – odjęciem jej, poszerzeniem lub przeniesieniem. Przepisy regulujące postępowanie dotyczące przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe nie prowadzą do uznania, iż jest to sprawa w zakresie regulującym wewnętrzną, kadrową organizację sądownictwa.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż relacja między Ministrem Sprawiedliwości a sędzią nie ma charakteru wynikającego z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (art. 5 pkt 1 p.p.s.a.) ani też wynikającego z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Szczególne uprawnienia i obowiązki Ministra Sprawiedliwości wobec sędziego nie oznaczają istnienia podległości służbowej między Ministrem a sędzią. Potwierdza to uregulowanie zawarte w art. 9 w związku z art. 8 pkt 1 u.s.p., w myśl którego Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów.
W ocenie WSA w Warszawie, decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe za jego zgodą (art. 75 § 1 u.s.p.) podejmowana jest w sferze stosunków zewnętrznych przez organ administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a.) w konkretnej sprawie, skierowana jest do indywidualnie oznaczonego podmiotu (sędziego) i rozstrzyga o prawach i obowiązkach tego sędziego (ingeruje w zakres władzy sędziego). Zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie przeniesienia sędziego na inne stanowisko służbowe za jego zgodą ma charakter decyzji administracyjnej.
WSA w Warszawie uznał ponadto, że pismo organu z dnia 10 lipca 2012 r., mimo, iż nie posiada w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jednak zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, wskazuje adresata aktu, zawiera rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, a zatem należy je ocenić jako decyzję administracyjną. Ponieważ decyzja ta wydana została w sprawie, którą załatwia się w formie decyzji, to zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał je za przedwczesne, szczegółowo wskazując argumentację takiego stanowiska.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Sprawiedliwości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. rozstrzyga sprawę z zakresu administracji publicznej, podczas gdy z uwagi na fakt, iż przedmiotem niniejszego pisma nie jest sprawa administracyjna, należało uznać, że nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej, wobec czego bezpośrednią konsekwencją jest brak możliwości poddania pisma wydanego przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontroli realizowanej przez sądy administracyjne, a w rezultacie Sąd I instancji winien skargę odrzucić, czego nie uczynił;
- - art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż wydane przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie wniosku J.P. pismo z dnia [...] lipca 2012 r. jest decyzją administracyjną i przyjęcie, że zawiera minimum elementów pozwalających uznać ww. pismo za decyzję administracyjną, a wobec czego J. P. przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy aby można było uznać pismo wydane przez organ administracji publicznej za decyzję administracyjną nie jest wystarczające spełnienie minimum wymagań formalnych wynikających z art. 107 § 1 k.p.a., lecz koniecznym jest stwierdzenie na podstawie art. 104 k.p.a., iż jest to akt załatwiający sprawę administracyjną będący jednocześnie aktem jednostronnym, zewnętrznym, wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego, w trybie określonym w k.p.a. lub w innych ustawach, regulującym sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli, odznaczający się określoną formą i wydany po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania administracyjnego, a zatem decyzję z materialnego punktu widzenia;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie stanu faktycznego i uznanie, iż pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy mając na uwadze przedmiot pisma zasadne jest uznanie go za wewnętrzny akt władczy właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej, nie zaś jak mylnie przyjął Sąd I instancji - właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy administracyjnej.
Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie z ostrożności procesowej podniósł, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie polegało na niewłaściwym zastosowaniu:
- - art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 p.p.s.a., w zw z art 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 9 u.s.p., w zw. z art. 75 § 3 u.s.p. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór administracyjny nad działalnością sądów, który w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego interpretowany jest jako rodzaj czynności administracyjnych obejmujących swym zakresem sprawy osobowe dotyczące zarówno sędziów, jak i urzędników sądowych, wobec powyższego takie ukształtowanie zwierzchniego nadzoru administracyjnego sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości winno skutkować uznaniem, iż do wszelkich aktów podejmowanych w ramach nadzoru zwierzchniego nie stosuje się przepisów p.p.s.a., co w dalszej kolejności powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,
- - art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z uwagi na fakt, iż pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2012 r. jest aktem wewnętrznym właściwym procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej, należało uznać postanowienie za niepodlegające kontroli sądów administracyjnych, czego Sąd administracyjny I instancji nie uczynił, gdyż rozpatrując sprawę pominął art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym wniosek o ponowne załatwienie sprawy przysługuje od decyzji wydanej przez ministra, co z uwagi na okoliczność, iż przedmiotowe pismo z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, czyniło zasadnym wydanie przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co winno skutkować odrzuceniem skargi wniesionej przez J. P. przez skład orzekający w I instancji na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 138 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nazbyt ogólnie zdaniem skarżącego kasacyjnie wyjaśnia podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia, czego bezpośrednią konsekwencją jest zaistnienie trudności w odtworzeniu procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do uznania, iż skarga wniesiona przez J. P. jest zasadna, a w dalszej kolejności znaczące skomplikowanie procesu formułowania zarzutów kasacyjnych na podstawie tak sporządzonego uzasadnienia orzeczenia.
Niezależnie od powyższych zarzutów, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez:
- - błędną wykładnię art. 55 § 3 u.s.p., w zw. z art. 75 § 1 u.s.p., w zw. z art. 75 § 3 u.s.p., w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 173 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż załatwiając wniosek sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe Minister Sprawiedliwości wydaje decyzję spełniającą wszelkie przesłanki do uznania jej za decyzję administracyjną, czego bezpośrednią konsekwencją jest stwierdzenie, iż organowi władzy wykonawczej, jakim jest Minister Sprawiedliwości, przysługują kompetencje władcze w stosunku do władzy sądowniczej realizowane poprzez decyzje administracyjne, podczas gdy akceptacja tego rodzaju wykładni dokonanej przez skład orzekający w I instancji stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady równowagi i podziału władz;
- - błędną wykładnię art. 75 § 3 u.s.p., w zw. z art 73 § 3 u.s.p. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż dokonując wykładni, której celem jest określenie charakteru pisma z dnia [...] lipca 2012 r., a w dalszej kolejności oceny dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., Sąd administracyjny I instancji przeprowadził ją z pominięciem reguł wykładni systemowej, która kładzie przy interpretacji konkretnego przepisu nacisk na odwołanie się do wszystkich przepisów regulujących daną kwestię, a w szczególności art. 75 § 4 u.s.p. przewidującego możliwość odwołania się od decyzji wydanej przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego oraz art. 73 § 3 u.s.p., w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa wskazującego, iż w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego za niedopuszczalną należy uznać kwalifikację ww. pisma Ministra Sprawiedliwości, jako decyzji administracyjnej, co czyni w dalszej kolejności niedopuszczalnym wniosek J. P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- - błędną wykładnię art. 75 § 3 u.s.p., w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP, która to wykładnia czyni konstytucyjne prawo do sądu - prawem do sądu "w każdej sprawie i prawem dla każdego", czego nie sposób zaakceptować, gdyż taka interpretacja zasady konstytucyjnej w sposób znaczący narusza charakter przepisów natury konstytucyjnej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Minister Sprawiedliwości wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ obszernie przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska doktryny i judykatury.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując na nie istnienie usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz na okoliczność, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W obszernym uzasadnieniu zawarł polemikę ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości ustosunkowując się do poszczególnych jego zarzutów. Przedstawił też szereg argumentów przemawiających, w jego ocenie, za trafnością dokonanych przez Sąd pierwszej instancji rozważań.
W piśmie procesowym z dnia 22 września 2014 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej oraz uzupełnił jej argumentację polemizując jednocześnie z tezami odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Postanowieniem z dnia 1 października 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w sprawach o sygn. akt SK 30/14 i P 35/13.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z uwagi na zakończenie przed Trybunałem Konstytucyjnym spraw, które stanowiły przesłankę do zawieszenia postępowania.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2016 r., J. P. poddał pod rozwagę składu orzekającego wystąpienie w trybie art. 187 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego, które wystąpiło w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, które zasadniczo okazały się usprawiedliwione, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się jednak do tych twierdzeń skarżącego kasacyjnie, które prowadziły do sformułowania postulatu niedopuszczalności skargi i wniosku o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Takie stanowisko pozbawione jest uzasadnionych podstaw. Przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie organu administracji publicznej stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydane w trybie art. 134 k.p.a. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy otwiera postępowanie odwoławcze. Unormowanie procedury postępowania organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie daje podstaw do dowolnej kwalifikacji. Zmiana kwalifikacji godzi w prawo jednostki, np. zamykając drogę do sądu administracyjnego. Wniesienie środka zaskarżenia wiąże organ administracji publicznej, co oznacza obowiązek prawny zachowania określonego przepisami prawa trybu postępowania.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., organ obowiązany jest ustalić dopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności takiego wniosku wydaje postanowienie o jego niedopuszczalności. Postanowienie w tej sprawie nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że środek odwoławczy nie może zostać rozpoznany. Postanowienie to jest ostateczne i kończy postępowanie administracyjne. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie. Prawo do zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. przysługuje stronie bez względu na charakter i przedmiot postępowania, którego dotyczył wniesiony środek odwoławczy. Pozbawienie strony możliwości zaskarżenia takiego postanowienia do sądu godziłoby w konstytucyjną zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Brak było zatem podstaw z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że jej istota sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytania, czy sprawa przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe jest sprawą, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., oraz czy decyzja, o której mowa w art. 75 § 3 u.s.p. jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.?
Odpowiadając na tak sformułowane pytania zauważyć przyjdzie, że przedstawione zagadnienie prawne o charakterze ustrojowym nie było jednolicie postrzegane zarówno w doktrynie jak i w judykaturze, na co zresztą wskazywały strony niniejszego postępowania w swoich obszernych wystąpieniach.
W ostatnim jednak czasie w orzecznictwie Sądu Najwyższego przeważa pogląd, według którego decyzja Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu sędziego na jego wniosek na inne miejsce służbowe, nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niej odwołanie (por. m.in.: uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. BSA-4110-4/13; uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt III CZP 46/13; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt III KRS 27/14). Taki też pogląd prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.
Jakkolwiek niniejsza sprawa dotyczy przeniesienia sędziego na jego wniosek do sądu w innym okręgu (wskazane wyżej orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczą rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o art. 75 § 3 w zw. z art. 75 § 2 pkt. 1 u.s.p.), to istota rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości dotyczy tej samej materii z zakresu organizacji władzy sądowniczej, a zatem z zakresu wykraczającego poza zwykle rozumiane kompetencje władzy wykonawczej. Sąd Najwyższy we wskazanych orzeczeniach stoi na stanowisku, że decyzja Ministra Sprawiedliwości podejmowana na podstawie art. 75 u.s.p., nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to sprawa z zakresu administracji, a tym bardziej z zakresu administracji rządowej. Minister Sprawiedliwości przenosząc sędziego do innego sądu i zmieniając zakres władzy sądzenia przyznanej mu aktem nominacyjnym Prezydenta, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie działa w płaszczyźnie administracyjnoprawnej lecz w sferze prawa konstytucyjnego, regulującego zrębowe warunki dopuszczalności przeniesienia sędziego oraz prawa ustrojowego, które precyzuje materię konstytucyjną i wskazuje Ministra Sprawiedliwości jako dysponenta kompetencji osadzonej w art. 180 ust. 5 Konstytucji RP.
Akt ten jest podejmowany w ramach segmentu władzy wykonawczej, ale jego władcze skutki sytuują się w sferze tzw. jądra kompetencyjnego władzy sądowniczej. Chodzi więc o specyficzne działanie międzygałęziowe (między gałęziami podzielonej władzy państwowej), dochodzące do skutku pomiędzy pionami władzy w modelu jej konstytucyjnego trójpodziału i równowagi (art. 10 Konstytucji).
Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt SK 30/14, które zapadło w analogicznym do niniejszej sprawy stanie faktycznym, wskazał m.in., że skarżący sędzia nie wskazał przysługującej mu konstytucyjnej wolności bądź prawa podmiotowego, które mogłoby stać się wzorcem kontroli sformułowanych przez niego zarzutów. Nie mógł przez to wykazać, że w tej konkretnej sprawie doszło do naruszenia jego konstytucyjnych wolności lub praw oraz, że naruszenie to wynika z kwestionowanych w skardze art. 75 § 1, 3 i 4 u.s.p.
Dalej Trybunał Konstytucyjny wskazał, że żadna z norm wyznaczających status jednostki na gruncie obowiązującej Konstytucji nie wyraża przysługującego sędziemu konstytucyjnego prawa podmiotowego do żądania określenia miejsca wykonywania funkcji urzędowej ani zmiany okręgu sądowego, w którym – w imieniu państwa – wykonuje się władzę sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Brak istnienia konstytucyjnego prawa podmiotowego umożliwiającego sędziemu formułowanie pod adresem ustawodawcy żądań dotyczących sposobu organizacji władzy sądowniczej wynika z konstytucyjnie oraz ustawowo ukształtowanego statusu sędziego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że prawo sędziego do przeniesienia na inne miejsce służbowe nie jest prawem podmiotowym, z którego sędzia może wywodzić żądanie (roszczenie) przeniesienia. Innymi słowy sprawa z wniosku sędziego o przeniesienie na inne miejsce służbowe nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.
Za tezą, że decyzja, o której mowa w art. 75 § 3 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną przemawia także fakt, iż ustawodawca normując tryb odwoławczy przewidział nie skargę do sądu administracyjnego lecz odwołanie do Sądu Najwyższego (art. 75 § 4 u.s.p.). Decyzja Ministra Sprawiedliwości jest więc swoistym aktem władczym, właściwym procedurom obowiązującym wewnątrz władzy sądowniczej, kształtującym zakres terytorialny tej władzy (zob.: T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski (w:) Prawo o ustroju sądów powszechnych – komentarz, wyd. 2, Lexis Nexis Polska 2010, s. 256, 257). Mając na uwadze racjonalność ustawodawcy nie sposób przyjąć, aby jego intencją było przyznanie możliwości wzruszania decyzji Ministra Sprawiedliwości w innych przypadkach i trybie aniżeli wskazane w art. 75 § 4 u.s.p.
W świetle powyższego nie był dopuszczalny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej przez Ministra Sprawiedliwości pismem z dnia [...] lipca 2012 r., albowiem wniosek taki przysługuje zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. jedynie od decyzji (lub postanowienia w zw. z art. 144 k.p.a.). Tym samym zaskarżone postanowienie uznać należało za wydane zgodnie z prawem, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.