Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1325/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z. i J.Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 maja 2012 r. Nr [...] /dalej: Ministra/ w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, w pkt 1 – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, w pkt 2 – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt 3 - odrzucił skargę J.Z., w pkt 4 - zasądził od Ministra na rzecz skarżącego E.Z. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 457 zł.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
orzeczeniem z dnia 3 czerwca 1957 r. Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107, dalej: dekret), orzekło o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego we wsi [...], gm. [...], stanowiącego własność W.Z.; orzeczenie to zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 17 marca 1959 r. Nr [...]. Na skutek wniosku R.Z. /spadkobiercy dawnego właściciela/ o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń, Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej pismem z dnia 26 kwietnia 1999 r. Nr [...] wskazał, że zwrot gospodarstwa rolnego nie jest możliwy (wniesione przez następców prawnych R.Z., tj. E.Z. i J.Z. skargi na to pismo, uznane za decyzję, zostały odrzucone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. IV SA 390/2000, z uwagi na brak wyczerpania przysługujących skarżącym środków odwoławczych).
W wyniku wniosku E.Z. i J.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister decyzją z dnia 25 maja 2012 r. Nr [...], uchylił w całości - jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (brak rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 K.p.a.) - decyzję z dnia 26 kwietnia 1999 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium WRN [...] z dnia 17 marca 1959 r. Odnosząc się do orzeczenia Prezydium PRN w [...] z dnia 3 czerwca 1957 r. Minister wskazał na brak podstaw do stwierdzenia, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania. Zgodnie z art. 15 ust. 1 dekretu, gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i jest wolne od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu, organem właściwym do stwierdzenia przejścia gospodarstwa na własność Państwa było prezydium powiatowej rady narodowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została opuszczona przez F.Z. (żonę zmarłego W.Z.), która najpierw wyraziła zgodę na członkostwo w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] (przedmiotowe gospodarstwo już w 1949 r. zostało objęte we władanie spółdzielni), a następnie opuściła kraj wyjeżdżając do rodziny w [...]. Zdaniem organu, niezależnie od podnoszonych przez spadkobierców W.Z. okoliczności towarzyszących opuszczeniu gospodarstwa przez F.Z., przepis art. 15 ust. 1 dekretu, będący podstawą przejęcia gospodarstwa, wymagał jedynie określonego stanu faktycznego, tj. opuszczenia gospodarstwa, która to przesłanka została spełniona. Uchybienie w postaci zawartego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 17 marca 1959 r. stwierdzenia o spełnieniu przez to gospodarstwo przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.
- 71) dotyczy uzasadnienia prawnego i pozostaje bez wpływu na prawidłowość tego rozstrzygnięcia.
W skardze E.Z. i J.Z. działający przez adwokata, zarzucili decyzji Ministra z dnia 25 maja 2012 r. naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że orzeczenie Prezydium PRN w [...] z dnia 3 czerwca 1957 r. orzekające o przejęciu gospodarstwa rolnego W.Z., jak i orzeczenie Prezydium WRN [...] z dnia 17 marca 1959 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie się od podjęcia wszelkich niezbędnych kroków celem wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia prawdziwej podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia w sprawie, a w szczególności zbadania zamiaru ówczesnego właściciela towarzyszącego mu przy opuszczeniu gospodarstwa,
- - art. 107 K.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez odstąpienie od ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego oceny prawnej oraz zawarcie sprzeczności wewnętrznej, wyrażającej się w przyjęciu, że F.Z. najpierw wyraziła zgodę na członkostwo w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...], a następnie, że "opuściła" rzeczoną nieruchomość w rozumieniu dekretu,
- - art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że podany przepis będący podstawą przejęcia gospodarstwa wymagał jedynie spełnienia określonego stanu faktycznego, tj. opuszczenia gospodarstwa podczas, gdy opuszczenie należy wiązać z zamiarem wyzbycia się własności gospodarstwa,
- - art. 15 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zmuszenie przez władze PRL do opuszczenia majątku, związane z tworzeniem spółdzielni produkcyjnych, powoduje stan opisany w dyspozycji tego przepisu, a nadto poprzez pominięcie, że ratio legis tego przepisu miało na celu nadanie gospodarstwa kolejnemu osadnikowi - co jednak nie zostało uczynione i wskazuje na bezprawny charakter działań organów władzy.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Na wezwanie WSA o przedłożenie pełnomocnictw, pełnomocnik skarżących poinformował Sąd, że J.Z. zmarł w dniu [...] stycznia 2011 r. Wskazał tez, że do kręgu uprawnionych do spadku należy żona K.Z. oraz synowie H. i K. Z. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 25 maja 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z nadesłanego po wpłynięciu skargi do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że J.Z. zmarł [...] stycznia 2011 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jednak przed zakończeniem postępowania przez organ II instancji. Oznacza to, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu drugoinstancyjnym, którego był m. in. adresatem, zostało skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.
U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./, przy czym dla oceny legalności bez znaczenia pozostaje fakt, czy organ w dacie rozstrzygania sprawy wiedział o śmierci tej osoby, czy też nie. Stwierdzenie wystąpienia wskazanej wady prawnej w decyzji Ministra powoduje, że Sąd zwolniony był z obowiązku jej merytorycznej oceny i w związku z tym nie badał sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów, uznając to za przedwczesne.
Co do odrzucenia skargi J.Z. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 oraz § 3 P.p.s.a. WSA wskazał, że nie czyniła ona zadość wymaganiom formalnym, gdyż osoba podająca się za jego pełnomocnika, mimo wezwania, nie przedstawiła stosownych pełnomocnictw procesowych.
Skargi kasacyjne od tego wyroku, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, wywiedli Minister oraz E.Z., K.Z., H.Z. i K.Z.
Minister zaskarżył wyrok w części obejmującej pkt 1, 2 i 4, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 30 § 1 K.p.a. i art. 8 K.c. polegające na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania administracyjnego, może stanowić jedynie podstawę do wznowienia tego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 maja 2012 r. Nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Na tych podstawach sformułował wniosek o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a. zwrócił się o rozważenie wydania przez skład orzekający postanowienia w przedmiocie podjęcia przez skład 7 sędziów NSA uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, tj. "czy skierowanie decyzji do osoby zmarłej niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., art. 30 § 1 K.p.a. i art. 8 K.c., czy też skierowanie decyzji do osoby zmarłej, niebędącej jedyną stroną postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie dotyczy praw zbywalnych lub dziedzicznych, może stanowić wyłącznie podstawę do wznowienia tego postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na to, że następcy prawni zmarłej /strony/ będący jej następcami procesowymi – art. 28 K.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 4 K.p.a. – bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu".
W uzasadnieniu podniesiono, że skutkiem skierowania w niniejszej sprawie decyzji do osoby zmarłej jest jedynie to, że jej spadkobiercy (następcy prawni) nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, co może stanowić tylko podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia, że takie naruszenie przepisów nosi znamiona naruszenia rażącego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. Ocena prawna zaprezentowana przez WSA wymaga złożonego procesu wykładni, a orzecznictwo odnoszące się do tego problemu nie jest jednolite. Powołując orzeczenia skarżący kasacyjnie naprowadził, że opowiada się za poglądem, wg którego właściwym w takim przypadku jest tryb wznowienia postępowania.
W skardze kasacyjnej E.Z., K.Z., H.Z. i K.Z., pełnomocnik, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucają mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odrzucenie skargi J.Z. z powodu nieusunięcia przez pełnomocnika braków formalnych w postaci stosownych pełnomocnictw procesowych, podczas gdy pełnomocnik uzupełnił te braki w terminie, a zatem nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie tego przepisu,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 maja 2012 r. w całości ze względu na wystąpienie wady prawnej, tj. braku zdolności prawnej jednego ze skarżących w czasie podejmowania decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co w konsekwencji spowodowało brak merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji w ogóle przez WSA, tj. również wobec skarżącego E.Z., podczas gdy w stosunku do niego nie było przeszkód by sprawę rozpoznać merytorycznie.
W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zakwestionowano prawidłowość odrzucenia skargi J.Z. na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. z powodu nieuzupełnienia przez pełnomocnika braków formalnych w postaci stosownych pełnomocnictw procesowych do reprezentowania osób tworzących krąg uprawnionych do spadku po nim, tj. K.Z., H.Z. i K. Z. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił w terminie braki formalne skargi. Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia 25 maja 2012 r. mogło nastąpić jedynie w części dotkniętej wadą, tj. w stosunku do skarżącego J.Z. Nie ma bowiem przeszkód, by sprawa została rozpoznana merytorycznie w stosunku do E.Z., który w momencie wydawania przez Ministra tej decyzji miał prawa strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skargach kasacyjnej podstaw.
I. W pierwszej kolejności odniesienia wymaga skarga kasacyjna Ministra, bowiem podważa zaprezentowany przez WSA pogląd, wedle którego skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie sytuacja ta stanowi jedynie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy takim zapatrywaniu autora skargi kasacyjnej, WSA naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Nie jest kwestionowane, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium PRN w [...] z dnia 3 czerwca 1957 r. Nr [...], utrzymanego w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 17 marca 1959 r. Nr [...], od 1999 roku toczyło się z udziałem E.Z. i. J.Z. Począwszy od 25 listopada 2009 r. wymienieni, jako wnioskodawcy, reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, przy czym poza sporem pozostaje, że w dniu [...] stycznia 2011 r. J.Z. zmarł. Fakt ten nie był znany Ministrowi i organ ten w dniu 25 maja 2012 r. wydał zaskarżoną do WSA decyzję.
Porównanie daty śmierci J.Z. /[...] stycznia 2011 r./ z datą udzielania pełnomocnictwa przez spadkobierców /30 maja 2012 r./ nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że pełnomocnik w dacie podejmowania przez Ministra decyzji, tj. w dniu 25 maja 2012 r. oraz w dacie jej doręczenia, tj. 29 maja 2012 r., nie reprezentował spadkobierców. Zaistniała więc sytuacja, w której Minister skierował decyzję do osoby zmarłej, skoro udzielone adwokatowi przez J.Z. pełnomocnictwo, z chwilą śmierci mocodawcy, wygasło.
W przedstawionym wyżej stanie faktycznym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Wskazany przepis stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, wedle którego skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa /zob. np. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, czy z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 702/12). Jest tak dlatego, ponieważ z chwilą śmierci ustaje zdolność prawna osoby fizycznej co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji.
Zatem prawidłowo WSA stwierdził nieważność decyzji Ministra z dnia 25 maja 2012 r., skoro jej adresatem była również osoba zmarła. Zaznaczyć też wypada, że śmierć J.Z. nie była znana organowi, jednakże okoliczność ta w żadnym wypadku nie wyklucza zaistniałej sytuacji z kategorii przypadków rażącego naruszenia prawa.
Jednolitość poglądów orzecznictwa w opisanej kwestii, mająca oparcie w piśmiennictwie /zob. np. M. Jaśkowska, A. Wróbel – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, Wyd. 4, str. 935 i 961/ ma ten skutek, że brak jest podstaw do wystąpienia przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę o podjęcie uchwały /art. 264 2 P.p.s.a./, gdyż nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.
II. Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej E.Z., K.Z., H.Z. i K.Z. stwierdzić należy, że również i ten środek zaskarżenia nie może odnieść zamierzonego skutku. Jest tak dlatego, ponieważ profesjonalny pełnomocnik wnosząc w dniu 27 czerwca 2012 r. skargę na decyzję Ministra uczynił to imieniem zmarłego w dniu 1 stycznia 2011 r. mocodawcy J.Z. Podkreślić w tym miejscu należy, że do skargi nie zostało dołączone pełnomocnictwo, zaś wnoszący skargę adwokat działał w oparciu o pełnomocnictwo znajdujące się w aktach administracyjnych, udzielone przez J.Z. w dniu 25 listopada 2009 r. Dopiero na wezwanie WSA z dnia 20 lipca 2012 r. /k. 13 akt sądowych/ o przedstawienie pełnomocnictwa, adwokat pismem z dnia 27 lipca 2012 r. poinformował o śmierci J.Z. /k. 16 akt j.w./, dołączając akt zgonu i wskazując następców prawnych zmarłego w osobach żony K. oraz synów – H. i K.; nadesłał też pełnomocnictwa od wymienionych osób z daty 30 maja 2012 r. /k. 22-24 akt jw./. Wobec tego wniesienie skargi w imieniu osoby zmarłej i jej odrzucenie przez WSA, mimo późniejszego wskazania w postępowaniu sądowym następców prawnych J.Z., było prawidłowe. Dodać też należy, że zgłoszenie się spadkobierców w postępowaniu sądowym nie konwalidowało wadliwości postępowania administracyjnego, które obarczone było wadą nieważności. Stwierdzenie tej wady obligowało WSA do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, zwalniając jednocześnie z obowiązku merytorycznego odniesienia się do skargi.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjne oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.