Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 807/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1389/13 oddalił skargę J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa samochodu Skoda nr rej. [...], rok prod. 1984, stanowiącego własność K. G., który w dniu 29 kwietnia 2006 r. został usunięty z drogi i odholowany na wyznaczony parking strzeżony, prowadzony przez "[...]" w C. przy Al. [...].

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. J. B. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie o przyznanie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie przedmiotowego pojazdu od dnia 29 kwietnia 2006 r. do 10 lutego 2009 r. Do wniosku dołączył kalkulację kosztów prowadzonego przedsiębiorstwa wraz z zestawieniami i fakturami za lata 2006-2009 oraz wyliczenie udziału procentowego dla parkingu i pozostałej części zakładu.

Następnie wnioskodawca nadesłał ekspertyzy, stanowiące kalkulację stawek do rozliczeń usług parkingowych.

Po rozpoznaniu wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), w zw. z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), przyznał J. B. kwotę 767,80 zł brutto tytułem zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu od kwietnia do grudnia 2006 r., odmawiając przyznania należności za pozostały okres z uwagi na jej wcześniejsze uregulowanie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedłożona przez wnioskodawcę kalkulacja stawek nie może być podstawą przyznania zwrotu koniecznych wydatków za dozór pojazdu, gdyż stanowi kalkulację stawek dla rozliczeń usług parkingowych, aby te były rentowne i dotyczy funkcjonowania zakładu jako całości, stanowiąc analizę symulacyjną kosztów obsługi parkingu. Wnioskodawca wykonuje znacznie szerszy zakres działalności z branży motoryzacyjnej, niż usługi parkingowe. Organ egzekucyjny stwierdził też istotne rozbieżności w wyliczeniach a ekspertyzą, które szczegółowo omówił. Stąd też zdaniem organu, zasadne było przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia na podstawie średniej stawki abonamentowej miesięcznej, stosowanej na terenie Chorzowa i Świętochłowic, obliczonej przy uwzględnieniu stawek dla pięciu parkingów ("E.", "B." i "P.", "S.", K. K.), która w 2006 r. wynosiła 95 zł. Nadto, organ podał, że w okresie od 17 sierpnia 2006 r. do 16 sierpnia 2007 r. J. B. zawarł umowę o dozór, z której wynika stawka miesięczna w kwocie 73,20 zł brutto.

Stąd też, zdaniem organu, do sierpnia 2006 r. należało mu przyznać wynagrodzenie w wysokości 475 zł (95 zł x 5 m-cy), zaś od września do grudnia 2006 r. w wysokości wynegocjonowanej w kwocie 292,80 zł (73,20 zł x 4 m-ce), czyli łącznie 767,80 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. B. zakwestionował rozstrzygnięcie w części, dotyczącej należności za okres od kwietnia do grudnia 2006 r., domagając się jej ustalenia w oparciu o stawki dobowe, wynikające z uchwał Rady Miasta Chorzów, bądź też na podstawie przedłożonej ekspertyzy. Żalący się zarzucił nieuzasadnione dowolne ustalenia należności z tytułu dozoru pojazdu w oparciu o nieudokumentowane uśrednione miesięczne stawki abonamentowe, podczas gdy zasadne było odpowiednie stosowanie art. 836 k.c., a w konsekwencji, oparcie się na stawkach, wynikających z uchwał rady powiatu

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, orzekł o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przyznaniu kwoty 855 zł brutto tytułem dozoru pojazdu od kwietnia do grudnia 2006 r.

Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał wydatków, poniesionych na dozorowanie poszczególnych pojazdów. Nie ma bowiem możliwości wydzielenia takich wydatków z przedstawionej przez niego dokumentacji. Podstawy ustalenia należności nie może też stanowić przedłożona przez stronę ekspertyza, bowiem została opracowana przez osobę, nieposiadającą wiedzy specjalistycznej z tego zakresu, a ponadto, koszty wskazane w ekspertyzie, nie pokrywają się z kosztami, wynikającymi z przedłożonych faktur. W takiej sytuacji, zdaniem organu II instancji, zasadne było ustalenie należności za dozór w oparciu o stawki opłat miesięcznych, pobierane na innych parkingach strzeżonych. Jednakże błędnie ustalono należność od września do grudnia 2006 r. przy zastosowaniu stawki wynikającej z umowy z dnia 17 sierpnia 2006 r., gdyż z jej treści nie wynika, aby dotyczyła ona pojazdu, którego własność już przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Zatem wysokość należności za dozór przedmiotowego pojazdu należało ustalić za cały okres w kwocie po 95 zł miesięcznie, co daje kwotę 855 zł (95 zł x 9 m-cy).

Odnosząc się do żądania ustalenia należności w oparciu o stawki, określone w uchwałach rady powiatu, organ nadzoru stwierdził, że nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa. W świetle art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, brak też podstaw do uwzględnienia żądania strony co do naprawienia szkody za zwłokę w wypłacie należności za dozór.

Organ II instancji za niezasadny uznał wniosek o powołanie biegłego, jako że przedłożony materiał dotyczy kosztów całej prowadzonej działalności, a zatem na jego podstawie nie byłoby możliwe sporządzenie opinii. Ponadto organ stwierdził, że wniosek o przesłuchanie strony ma na celu wykazanie faktów nieistotnych, bądź już udowodnionych przedłożonymi dokumentami. Żalący się miał także możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. B. podniósł, że ustalenie należności za dozór nastąpiło w oparciu o nieracjonalne, nieprawidłowe metody, w sposób całkowicie dowolny. Pominięcie stawek gwarantowanych mu w porozumieniu zawartym z Miastem Chorzów, w których wprost wskazano stawki, przyjęte w uchwale, doprowadziło zaś do zaniżenia przysługujących mu należności. Bezzasadnie też podważono przedłożoną przez niego ekspertyzę oraz oddalono jego wnioski dowodowe o powołanie biegłego i przesłuchanie w charakterze strony, opierając się na danych uzyskanych od kilku przedsiębiorców bez zbadania, czy parkingi te spełniają wymogi parkingu dozorowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że skarżący nie wykazał, jakie poniósł wydatki z tytułu dozoru pojazdu za sporny okres od kwietnia do grudnia 2006 r. Przedłożone przez niego dokumenty dotyczą bowiem wszelkich kosztów prowadzenia działalności gospodarczej za lata 2006-2009, obejmującej znacznie szerszy zakres, niż świadczenie usług parkingowych, a polegającej na wykonywaniu napraw powypadkowych. Z kolei opracowana na jego zlecenie ekspertyza nie tylko nie została sporządzona przez osobę legitymującą się wiedzą specjalistyczną z tego zakresu, lecz przede wszystkim nie uwzględnia danych wynikających z dokumentacji źródłowej i stanowi jedynie kalkulację stawek opłat parkingowych, aby działalność z tego tytułu była rentowna.

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na zakres prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 7, 8, 77, 78, 80 i 84 k.p.a. – poprzez odmowę powołania biegłego. W każdym bowiem wypadku wyliczenia te byłyby szacunkowe, skoro dokumenty dotyczą funkcjonowania całego zakładu, prowadzonego przez skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powołanie biegłego należy uznać za zbędne, podobnie jak i przesłuchanie skarżącego dla wykazania ponoszonych przez niego wydatków oraz strat z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego. Organ II instancji wskazał na niecelowość przeprowadzenia tego dowodu w sytuacji, gdy skarżący przedłożył już dokumentację źródłową, własną kalkulację i opracowaną na jego zlecenie ekspertyzę, zaś kwestia poniesionej szkody nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Brak też podstawy prawnej do przyznania odsetek na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyznana należność winna obejmować zwrot koniecznych (niezbędnych) wydatków oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór, a więc zrekompensować trudy pełnionej funkcji.

Ponadto wskazano, że rada powiatu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, powinna się kierować przesłankami z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zmienia to jednak faktu, że uchwała taka nie ma waloru wiążącego Skarb Państwa, ani też zawarte przez skarżącego porozumienie z Miastem Chorzów nie gwarantowało mu, że otrzyma takie kwoty w razie przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i to za okres poprzedzający taki skutek prawny. Zawierając porozumienie przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, podmiot prowadzący parking dozorowany nie mógł liczyć na przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia od Skarbu Państwa.

Istotny jest też okres sprawowania dozoru nad pojazdem. W przypadku jedynie kilkudniowego przechowywania pojazdu związane z tym wydatki są wyższe, niż w sytuacji, gdy pojazd jest unieruchomiony przez okres powyżej 6 miesięcy, co ma zawsze miejsce w przypadku przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Składowanie takiego pojazdu nie wymaga zajęcia większej powierzchni, ani zapewnienia przestrzeni manewrowej. Dozorca parkingu jest też z góry uprzedzony o fakcie i terminie jego odbioru, co nie ma miejsca przy typowej umowie przechowywania na parkingu, kiedy to właściciel w dowolnej chwili może odebrać pojazd, co wymaga zapewnienia stałego dostępu i odpowiedniej drogi dojazdowej oraz szerokości miejsca postojowego. Stąd też średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie Chorzowa i Świętochłowic jako sąsiadujących miast przez podmioty gospodarcze przy zawieraniu umów parkingowych na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres czasu.

Wszak podmioty gospodarcze, świadczące tego rodzaju usługi, są zmuszone do właściwej kalkulacji kosztów i kierowania się prawami rynku. Skarżący, gdyby nie zawarte porozumienia o dozór pojazdu, mógłby liczyć na tego rodzaju przychód, który zawiera zarówno wydatki, jak i kalkulowany dochód (wynagrodzenie). Stawka abonamentowa wnoszona jest za dany miesiąc z góry, lecz z drugiej strony wiąże się z większym zakresem obowiązków z racji możliwości odbioru pojazdu przez właściciela w dowolnej chwili, co nie ma miejsca w przypadku parkingu dozorowanego, prowadzonego na podstawie porozumienia. W tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2536/12, w którym stwierdzono, że zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu. Oznacza to bowiem posiłkowanie się treścią art. 836 k.c., czyli określenie należnego wynagrodzenia w danych stosunkach.

Zdaniem Sądu I instancji, zasady doświadczenia życiowego przeczą też zawartej w skardze tezie, że wybrane do porównań parkingi mogłyby spełniać niższe wymogi, niż parking prowadzony przez skarżącego. Wszak wartość przedmiotowego pojazdu jest znikoma. Właściciel z reguły przy wyborze parkingu kieruje się zaś wartością pojazdu i jego stanem. Im pojazd droższy, tym większe wymogi stawiane parkingom z uwagi na troskę o własne mienie. Zawarte przez skarżącego z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Chorzowie w okresie późniejszym umowy o przechowywanie pojazdów, gwarantowały mu stawkę miesięczną w wysokości 73,20 zł brutto, czyli w znacznie niższej wysokości, niż średnia stawka abonamentowa na tym terenie, wynosząca 95 zł przy uwzględnieniu do porównań pięciu parkingów, wymienionych przez organy obu instancji.

Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego co do celowego działania organów na jego szkodę i nieobiektywnego rozpatrzenia sprawy oraz ustalenia należności w rażąco zaniżonej wysokości. Ponadto ustalenie należności nastąpiło na wniosek z dnia 22 stycznia 2013 r., a więc złożony po wielu latach. Dołączona obszerna dokumentacja wymagała zaś zapoznania się z nią przez organy obu instancji, co wynika z obszernych i wnikliwych motywów podjętych następnie postanowień.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. B., zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez:
2. a) uznanie, iż skarżący jest zobowiązany do szczegółowego wykazania rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania danego pojazdu usuniętego z drogi w trybie przepisu art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym - podczas gdy z treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że zwrot kosztów dozoru następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę oraz sposobu ich obliczenia w stosunku do określonego pojazdu przy czym wskazana regulacja nie ustala kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy;
3. b) uznanie, iż ustalenie należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór według średniej stawki abonamentowej miesięcznej określonej przez organ w oparciu o stawki abonamentowe (stosowane przez kilka podmiotów prowadzących w okolicy usługi parkingowe, bez weryfikowania spełnienia odpowiednich warunków przez te podmioty), wyczerpuje wymóg prawidłowego ustalenia koniecznych kosztów oraz należnego wynagrodzenia - podczas gdy poczynione w ten sposób ustalenia nie odpowiadają wartościom koniecznych wydatków poniesionych przez podmiot wykonujący dozór, oraz pozbawiają skarżącego należnego wynagrodzenia a tym samym nie odpowiadają normie przepisu art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
4. 2) naruszenie art. 836 k.c., poprzez:
5. a) uznanie, iż porozumienia na mocy których skarżący dozorował pojazdy w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a które wprost odwoływały się do stawek ustalanych w uchwałach Rady Miasta Chorzów w zakresie rozliczania usługi, nie gwarantowały skarżącemu uzyskania takich stawek od Skarbu Państwa oraz, że zawierając stosowne porozumienie podmiot prowadzący parking dozorowany nie mógł liczyć na przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia od Skarbu Państwa - podczas gdy porozumienia te regulowały obowiązki w zakresie wykonania obowiązków z nich wynikających oraz sposób i stawki rozliczenia zleconej usługi, a zatem zgodnie z brzmieniem art. 836 k.c., wskazana w nich wartość winna stanowić podstawę ustalenia wartości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia;
6. b) uznanie, iż ustalenie zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia w oparciu o średnie stawki abonamentowe wskazane przez podmioty świadczące podobną działalność do działalności skarżącego, odpowiada wynagrodzeniu w danych stosunkach przyjętemu - podczas gdy wynagrodzenie ustalone w ten sposób kształtuje się na poziomie zdecydowanie niższym niż rzeczywiście poniesione wydatki i wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, albowiem określone zostało bez weryfikacji czy parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia spełniały warunki jakie musiał spełnić skarżący na potrzeby realizacji obciążających go obowiązków, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przedstawionej dokumentacji źródłowej oraz ekspertyzy wykazującej sposób obliczenia stosownych należności;
7. 3) naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez brak oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, oraz czynienie przez Sąd własnych ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy;
8. 4) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ powołanych wyżej przepisów prawa materialnego;
9. 5) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) przez oddalenie skargi pomimo faktu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz z art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez:
10. a) uznanie prawidłowości stanowiska organu administracyjnego stwierdzającego, że skarżący nie wykazał jakie poniósł wydatki z tytułu dozoru przedmiotowego pojazdu za sporny okres - pomimo faktu iż skarżący celem wykazania wartości koniecznych wydatków i stosowanego wynagrodzenia przedłożył dokumentację źródłową, własną kalkulację jak również sporządzoną przez rzeczoznawcę ekspertyzę w zakresie stawek parkingowych określającą podstawy oraz sposób wyliczenia stawki za przechowanie pojazdu w danym okresie, tym samym szczegółowo i wyczerpująco wykazując wartość wydatków koniecznych i stosownego wynagrodzenia;
11. b) uznanie zasadności stanowiska, iż na podstawie dokumentacji źródłowej przedstawionej przez skarżącego, nie ma możliwości ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków - w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja źródłowa obrazuje rzeczywistą wartość kosztów prowadzonej działalności, zatem także wydatków koniecznych poniesionych w związku z przechowaniem danego pojazdu, które mogłyby zostać wyodrębnione w drodze prawidłowej analizy dokumentacji dokonanej przez biegłego sądowego;
12. c) przyjęcie, iż skarżący nie kwestionował w toku postępowania błędów i sprzeczności wynikających zdaniem organu z przedstawionych dokumentów - w sytuacji gdy w toku postępowania skarżący wprost kwestionował bezpodstawność subiektywnego i autorytarnego podważania przedstawionych przez niego dowodów wykazujących wysokość koniecznych kosztów i należnego wynagrodzenia, domagając się zweryfikowania stanowiska organu, w tym w drodze dowodu z opinii biegłego sądowego oraz jego wysłuchania, co zostało skarżącemu uniemożliwione;
13. d) uznanie nieprzydatności przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy rzeczoznawcy na potrzeby wykazania wysokości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia z wskazaniem, iż została sporządzona przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z danego zakresu i nie uwzględnia danych wynikających z dokumentacji źródłowej - podczas gdy ekspertyza została wykonana w oparciu o dokumentację źródłową przez biegłego sądowego i skarbowego posiadającego odpowiednią wiedzę merytoryczną i uprawnienia do wykonywania kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych;
14. 6) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt c poprzez oddalenie skargi wobec nieuwzględnienia faktu rażącego naruszenia przez organ administracji art. 84 k.p.a. w zw. z brzmieniem art. 78 k.p.a. oraz 80 k.p.a., w tym przez:
15. a) uznanie za zasadne oddalenia wniosku o powołanie biegłego sądowego na okoliczność ustalenia należnego skarżącemu zwrotu wydatków i wynagrodzenia, ze wskazaniem że wyliczenia byłyby szacunkowe - przy jednoczesnym, niczym nieuzasadnionym przyjęciu prawidłowości stanowiska, iż na podstawie złożonej dokumentacji, z uwagi na fakt prowadzenia poza usługami parkingowymi także szeregu kompleksowych usług brak jest możliwości ustalenia jakie konkretnie koszty przypadają na wydatki związane z przechowaniem danego pojazdu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;
2. 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (zwanej dalej p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem wysoce sformalizowanym i winna odpowiadać standardom przewidzianym przepisami p.p.s.a. Zwłaszcza, że jest sporządzana stosownie do wymogu art. 175 § 1 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu.

Rozpoznając skargę kasacyjną Sad nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku. Z tego względu zarzut naruszenia art. 130a wskazanej wyżej ustawy nie podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSA i WSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142 oraz z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, dostępne w bazie danych NSA).

Stosownie do art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwaną dalej ustawą o egzekucji, organ przyznaje na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór (...). Z treści przepisu wynika, że dozorcy przysługuje świadczenie dwojakiego rodzaju: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie wysokości drugiego z tych świadczeń – wynagrodzenia za dozór nad pojazdami.

Na wstępie należy wyjaśnić charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 ustawy egzekucyjnej nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Skarżący kasacyjnie podnosi, że słusznym byłoby wypłacenie wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej umowy bądź też stawki określonej w uchwale Rady Miasta Chorzów w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o żadną z postulowanych podstaw.

Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można nie zauważyć faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta Chorzowa jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Opłata ustalona uchwałą rady miasta to opłata którą obowiązany jest ponieść właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Opłata ta stanowi dochód miasta (art.130a ust.6c ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę miasta odnosi się do właściciela pojazdu a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony. (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się spółka nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Z tych samych względów zarzut nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie narusza art.8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było przyjęcie średniej stawki abonamentowej obowiązującej na terenie miasta Chorzów i Świętochłowice obliczonej przy uwzględnieniu stawek dla pięciu parkingów ("E.", "B." i "P.", "S.", K. K.). Tak obliczona stawka jest adekwatna do rzeczywistych kosztów i godziwego wynagrodzenia niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09).

Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.

W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i art. 836 k.c.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem nie wykazano skutecznie, by mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. I tak zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz 78 i 80 k.p.a. jest nie trafny gdyż naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest wówczas gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Pominięcie przez organy dowodu z opinii biegłego zastało zauważone przez Sąd I instancji co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Sąd I instancji za prawidłowe uznał pominięcie tego dowodu gdyż przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty dotyczą wszelkich kosztów prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej usługi w znacznie szerszym wymiarze (wykonywaniu napraw samochodów) niż usługi związane z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ocenę tą Naczelny Sąd Administracyjny uważa w pełni za uzasadnioną. Także opracowana, na zlecenie skarżącego, ekspertyza prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, została zakwalifikowana jako nieprzydatna do sprawy z uwagi na to, że stanowi kalkulację opłacalności stawek parkingowych a nie rzeczywiste wyliczenie kosztów związanych z dozorem przechowywanego pojazdu.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.