Wyrok NSA z 10 czerwca 2014 r., I OSK 809/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. T.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/12

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak
starszy asystent sędziego Łukasz Mazur protokolant

Sprawa

w sprawie ze skargi O. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1) oddala skargę kasacyjną 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1467/12 oddalił skargę O. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił O. T. ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2011 r. z uwagi na ważny interes służby. Organ wskazał, że długotrwała absencją chorobowa funkcjonariusza utrudnia wykonywanie przez Policję ustawowych zadań z zakresu ochronny bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania O. T. od powyższego rozkazu personalnego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał m.in., że przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie wpływu, lecz powstanie których utrudnia lub wręcz uniemożliwia mu jej pełnienie. Przesłanka "ważnego interesu służby" oceniana musi być przez pryzmat zadań, do realizacji których powołana jest Policja, a wymienionych w art. 1 ustawy o Policji oraz w niektórych innych przepisach, a także wymagań stawianych policjantom określonych w art. 25 powołanej ustawy. Przesłanka ta stanowi podstawę do zwolnienia policjanta ze służby dopiero wtedy, gdy zwolnienia tego nie uzasadniają inne przesłanki określone w art. 41 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji wskazał, że częsta absencja chorobowa O. T. rozpoczęła się od [...] maja 2010 r. i trwała do [...] kwietnia 2012 r., tj. od około 1 roku, 10 miesięcy i 25 dni. Wymieniony nie pełnił służby w 2010 r. przez 240 dni, w 2011 r. przez 336 dni, a w 2012 r. przez 121 dni. Ze zwolnień lekarskich wynika, że policjant cierpiał na dolegliwości wynikające z różnych przyczyn, a pomimo, tego został uznany przez lekarza medycyny pracy oraz Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w [...] za zdolnego do służby w Policji. W ocenie organu odwoławczego, skarżący, korzystając ze zwolnień lekarskich, świadomie obchodził przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, umożliwiający zwolnienie go ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Zdaniem organu, nie bez znaczenia dla oceny postawy funkcjonariusza pozostaje okoliczność, że raportem z dnia 1 września 2011 r. policjant wniósł o wyrażenie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] zgody na pełnienie funkcji biegłego sądowego w dziedzinie ruchu drogowego oraz technicznej i kryminalistycznej rekonstrukcji wypadków drogowych. Funkcjonariusz wykazał więc gotowość do podjęcia zajęcia związanego z pełnieniem funkcji biegłego mimo wielomiesięcznego korzystania ze zwolnień lekarskich w służbie, stwierdzając, że w dniu [...] czerwca 2010 r. ukończył dwusemestralne studia podyplomowe "Rekonstrukcja wypadków drogowych i likwidacja szkód powypadkowych". Organ podkreślił, że od [...] maja 2010 r. do [...] kwietnia 2011 r. O. T. legitymował się zwolnieniami lekarskimi. Wskazał również, że funkcjonariusz pełni funkcje w organach Fundacji [...] zarejestrowanej w dniu 13 grudnia 2010 r.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, fakt korzystania przez funkcjonariusza ze zwolnień lekarskich przez tak długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełnił służbę. Poza jej dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływa także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Funkcjonariusz za czas przebywania na zwolnieniu lekarskim pobiera bowiem uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym w pełnej wysokości.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi wniesionej przez O. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że został on wydany z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż w konkretnej sytuacji dopuszczalne było zwolnienie policjanta ze służby na podstawie tego przepisu i pominięcie w tym zakresie art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, poprzez zaniechanie ustalenia aktualnego stanu zdrowia skarżącego;
2. § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dotyczy ona sytuacji innej, niż nieprzerwane kontynuowanie zwolnienia od obowiązków służbowych na skutek choroby, przez okres przekraczający 12 miesięcy;
3. art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy może być, lecz nie musi, poprzedzone opinią organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów;
4. art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., tj. określonych w nich zasad postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozkazów personalnych, stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który pozwala na zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Przesłanka wystąpienia "ważnego interesu służby" winna być oceniana indywidualnie w każdej sprawie w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza, a do zwolnienia ze służby wystarczy sam fakt zaistnienia tej przesłanki. Z konstrukcji w/w przepisu wynika, że podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Wystąpienie zatem przesłanki określonej w przytoczonym przepisie stwarza dla organu możliwość wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Co do zasady, sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji, zaś Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organy w przekonywający sposób wykazały, że za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji przemawiał ważny interes służby. Nie budzi wątpliwości, że skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co powodowało komplikacje w organizowaniu służby w jednostce, w której pełnił on służbę, a właściwie jej nie pełnił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ w obszernym uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego wykazał słuszność zajętego stanowiska. Orzekając o zwolnieniu skarżącego ze służby, wskazał na konieczność realizacji przez Policję jej ustawowych zadań, poprzez kształtowanie sytuacji kadrowej w sposób najbardziej odpowiadający ich potrzebom. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji – Policja jest formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z punktu widzenia interesu społecznego zaprzestanie przez skarżącego służby z powodu choroby przez okres ponad 12 miesięcy wywołało skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia zadań innym policjantom oraz skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań nałożonych na Policję. W związku z tym stwierdzić należy, iż skoro w ocenie organu Policji potrzeba realizacji nałożonych na nią zadań przemawiała za tym, aby w inny sposób ukształtować sytuację kadrową tej formacji, to brak było podstaw do przyjęcia, iż była ona dowolna, a wydana w tej sprawie decyzja o zwolnieniu O. T. ze służby w Policji przekraczała granice uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne, gdyż prowadząc postępowanie organ nie naruszył wskazanych w niej przepisów postępowania, jak również dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Należy zgodzić się z organem, że zarzut dotyczący zaniechania zbadania stanu zdrowia skarżącego nie ma w sprawie znaczenia. Jeżeli skarżący chciałby odejść ze służby ze względu na stan zdrowia, to nic nie stało na przeszkodzie, aby podjął w tym kierunku stosowne działania. Organ nie naruszył również art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, gdyż przepis ten nakłada na organ jedynie obowiązek wystąpienia do związku zawodowego o zasięgnięcie opinii. Obowiązek ten został spełniony, a zwłoka w wystąpieniu nie narusza prawa, gdyż przepis ten nie określa terminu, kiedy należy to uczynić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł O. T., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:

1. zastosowanie błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), polegającej na wskazaniu, iż w ramach decyzji uznaniowej można zwolnić ze służby funkcjonariusza Policji tylko i wyłącznie na tej podstawie, iż przebywał on łącznie na zwolnieniach lekarskich ponad dwanaście miesięcy;
2. zastosowanie błędnej wykładni art. 25 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niesprawdzenie stanu zdrowia skarżącego przed zwolnieniem go ze służby i twierdzenie, że inicjatywa takiego działania spoczywała wyłącznie na skarżącym, a nie organach policyjnych, w szczególności w kontekście przedstawionego na rozprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...].

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a), tj.:

1. art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedłożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...], który to dowód ma znaczenie w sprawie, a którego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, a w konsekwencji zamknięcie rozprawy w sytuacji, w której sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona; w tym zakresie zupełnie pominięto wspomnianą kwestię w ramach uzasadnienia wyroku, a tym samym nie ustalono stanu faktycznego sprawy, co w praktyce uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.), poprzez nieodniesienie się do tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym nieustalenie stanu faktycznego sprawy we wskazanym aspekcie, co w praktyce uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji zarówno w ustnym, jak i w pisemnym, uzasadnieniu wyroku odniósł się właściwie tylko do jednego zarzutu skargi, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. W pozostałych kwestiach Sąd albo nie wypowiedział się wcale, albo zrobił to w sposób uniemożliwiający zrozumienie przesłanek rozstrzygnięcia. Przykładowo w kwestii pominięcia treści art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy Sąd ograniczył się do twierdzenia, iż jeśli skarżący chciałby odejść ze służby ze względu na stan zdrowia, to nic nie stało na przeszkodzie, aby podjął w tym kierunku stosowne działania. W tym zakresie istotny jest fakt, że skarżący wcale nie chciał odchodzić ze służby w Policji, ale być może był niezdolny do jej pełnienia, a na organach policyjnych ciążył obowiązek ustalenia, czy już wówczas nie istniała obligatoryjna – a nie fakultatywna – przesłanka do zwolnienia, a mianowicie wynikająca z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracyjne są zobowiązane z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niewątpliwie bardzo istotną kwestią dla ustalenia stanu faktycznego sprawy było uzyskanie wiedzy, czy skarżący był wówczas zdolny do służby w Policji, czy też nie. W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zupełnie pominął słuszny interes skarżącego w tym, aby nie będąc zdolnym do pełnienia służby w Policji miał on możliwość skorzystania ze wszystkich uprawnień przysługujących funkcjonariuszowi zwalnianemu na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Podkreślił, iż w dniu [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzka Komisja Lekarska w [...] decyzją nr [...] orzekła wobec skarżącego całkowitą niezdolność do służby w Policji, a także uznała, iż inwalidztwo istnieje od dnia [...] czerwca 2012 r. (ostateczna decyzja Komendanta Głównego Policji została wydana w dniu [...] czerwca 2012 r.). W tym miejscu wspomnieć należy, iż WKL w [...] wskazując dzień powstania inwalidztwa oparła się na terminie wniesienia przez skarżącego do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosku o skierowanie do tejże Komisji. Należy zatem domniemywać, iż, gdyby Komisja miała możliwość oceny stanu jego zdrowia wcześniej, również data powstania inwalidztwa uległaby przesunięciu w czasie. Zdziwienie budzi także pośpiech organów policyjnych z jakim dokonały zwolnienia skarżącego ze służby zaledwie na 25 dni przed upływem 12-miesięcznego nieprzerwanego okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował błędną wykładnię art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji twierdząc, iż w ramach decyzji uznaniowej można zwolnić ze służby funkcjonariusza Policji tylko i wyłącznie na tej podstawie, iż przebywał on łącznie na zwolnieniach lekarskich ponad dwanaście miesięcy, co destabilizowało służbę w jednostce. Wspomnieć należy, iż sam ustawodawca stworzył mechanizmy pozwalające chorym funkcjonariuszom przebywać na zwolnieniach lekarskich przez okres ponad 12 miesięcy (przykładowo urlop zdrowotny). Każda absencja chorobowa funkcjonariusza Policji, w szczególności długotrwała, wywołuje negatywne skutki dla służby, natomiast dopiero po upływie 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby można zwolnić funkcjonariusza ze służby i to nie obligatoryjnie, a fakultatywnie.

Osobną kwestią jest również nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedłożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Po pierwsze, wzmiankowane orzeczenie niewątpliwie nosi wszelkie cechy dokumentu urzędowego. Po drugie, jego przeprowadzenie z całą pewnością nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania, natomiast po trzecie, przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, czy na dzień wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji ostatecznej nie istniała inna, obligatoryjna, a zarazem znacznie korzystniejsza dla skarżącego przesłanka do zwolnienia ze służby w Policji.

Kolejną, zupełnie pominiętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kwestią, była podnoszona w skardze możliwość skorzystania przez skarżącego z uprawnienia wynikającego z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, dotyczącego udzielenia urlopu zdrowotnego. Podkreślić należy, że o udzieleniu takiego urlopu orzeka komisja w przypadku, gdy osoba badana, mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby, nie odzyskała zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jej zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Ponadto, zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu, wniosek w tej sprawie kieruje dyrektor zakładu leczniczego, bądź przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza leczącego. Organy policyjne w żaden sposób nie ustaliły, wydając decyzję o zwolnieniu ze służby, opatrzoną zresztą rygorem natychmiastowej wykonalności, czy lekarz leczący O. T. zamierzał skierować taki wniosek do przełożonego, czy też nie. Zaznaczyć także należy, iż skarżący został de facto zwolniony ze służby zaledwie na 25 dni przed zakończeniem okresu 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby, co było warunkiem sine qua non do skorzystania z omawianego uprawnienia. W tym zakresie można by upatrywać wręcz celowego działania organów policyjnych, gdyż z całą pewnością skierowanie podobnego wniosku przez lekarza do przełożonego właściwego w sprawach osobowych uniemożliwiłoby dokonanie zwolnienia "w interesie służby".

W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2014 r. skarżący podniósł m.in., że w czasie trwania postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, legitymował się on zgodą przełożonego właściwego w sprawach osobowych na podjęcie zajęcia zarobkowego, a zatem między innymi mógł pełnić funkcję biegłego sądowego lub podjąć każda inną pracę. Na dowód powyższego skarżący dołączył kopię pisma z dnia 23 września 2011 r., w którym Komendant Powiatowy Policji w [...] wyraził zgodę na podjęcie przez skarżącego zajęcia zarobkowego na okres 6 miesięcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 106 § 3, art. 113 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci przedłożonego na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że istotą sądowoadministracyjnej kontroli jest badanie legalności zaskarżonej do Sądu decyzji według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych orzeczeń Sąd, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie jest zobowiązany dopuścić każdego wnioskowanego przez stronę dowodu. Uzupełniające postępowanie dowodowe może przeprowadzić wówczas, gdy sam poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. Zatem nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę nie może być zawsze oceniane jako równoznaczne z naruszeniem prawa procesowego i to na tyle istotnym, że wpływającym na wynik sprawy. Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tego przepisu nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 482/05, Lex nr 196690, z dnia 9 lutego 2007 r., II FSK173/06, Lex nr 307365). Celem uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organ ten stan ustalił zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2009 r., I OSK 441/08, Lex nr 530416, z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex nr 558886).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W związku z tym nie można mu skutecznie zarzucić naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej dopatruje się naruszenia tego przepisu w sytuacji, gdy złożone na rozprawie orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...] zostało wydane już po wydaniu rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2012 r., a zatem taki dokument nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na ocenę Sądu pierwszej instancji, czy organy administracji ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom oraz według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie podejmowania przez nich rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie ma przy tym znaczenia, że w orzeczeniu tym stwierdza się, iż inwalidztwo istnieje od dnia [...] czerwca 2012 r.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa rozstrzygnięcia. W tym przypadku, wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, które elementy stanu faktycznego ustalonego przez organ przyjął jako podstawę orzekania i dlaczego. Ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia nie miała natomiast wpływu na wynik sprawy. Wskazać natomiast należy, iż fakt, że zajęte w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 634/06 LEX nr 320607). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zgodnie z § 32 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego policjantowi komisja lekarska orzeka w przypadku, gdy osoba badana mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskała zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jej zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby. Osobę, o której mowa w ust. 1, znajdującą się w stanie chorych zakładu leczniczego stacjonarnego do wojewódzkiej komisji lekarskiej kieruje dyrektor tego zakładu, a w pozostałych przypadkach, na wniosek lekarza leczącego, kierownik jednostki organizacyjnej, w której ta osoba pełni służbę (§ 32 ust. 2). Przepisy te w żaden sposób nie uzależniają możliwości zwolnienia policjanta ze służby od tego, czy uzyska on urlop zdrowotny, w tym także wyczekania okresu 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organy nie miały także obowiązku ustalenia, czy lekarz leczący skarżącego zamierzał wystąpić z wnioskiem o taki urlop.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają również sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Ocena legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny czy zaistniała przesłanka, o której mowa w powołanym przepisie. Wystąpienie takiej przesłanki stwarza organowi możliwość wydania decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby. Decyzja o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, albowiem Sąd nie bada celowości jej podjęcia. Kontrola tego rodzaju decyzji przez Sąd polega na ustaleniu, czy wydanie decyzji na podstawie obowiązujących przepisów prawa było dopuszczalne, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Rozpatrując skargę, sąd zobowiązany jest zatem zbadać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do kwestii, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zatem procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Kontrola obejmuje więc jedynie tę część treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, bez tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (realizacji określonej polityki stosowania prawa administracyjnego – por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11, www.cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym przepisie i innych przepisach ustawy nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

W niniejszej sprawie w działaniach organów administracji publicznej nie można dopatrzeć się przekroczenia dopuszczalnego zakresu kompetencji i naruszenia przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Z akt sprawy wynika, że absencja chorobowa O. T. rozpoczęła się w dniu [...] maja 2010 r. i trwała do dnia [...] kwietnia 2012 r. Policjant nie pełnił służby w 2010 r. przez 240 dni, w 2011 r. przez 336 dni, a w 2012 r. przez 121 dni. Orzeczeniami Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. został uznany za zdolnego do służby z ograniczeniem. Jednocześnie należy wskazać, że policjant w dniu [...] czerwca 2010 r. - a więc już przebywając na zwolnieniu lekarskim - ukończył dwusemestralne studia podyplomowe pn. "Rekonstrukcja wypadków drogowych i likwidacja szkód powypadkowych", a także pełnił funkcje w organach Fundacji [...] zarejestrowanej w dniu [...] grudnia 2010 r.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w sprawie zasadnie powołano się na doniosłość zadań, które ustawodawca powierzył omawianej formacji (art. 1 ustawy o Policji). Nie pominięto także wpływu długotrwałej absencji chorobowej funkcjonariusza na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił służbę. Nie wymaga bowiem dowodzenia fakt, że zadania, jakie realizuje Policja wymagają, aby służbę w takich jednostkach pełnili funkcjonariusze nie tylko o określonych predyspozycjach psychicznych i kwalifikacjach, ale także o dużej sprawności fizycznej. Nie można zatem pozbawiać właściwych przełożonych prawa do doboru odpowiedniej kadry i pozostawienia w służbie tylko tych funkcjonariuszy, którzy między innymi z uwagi na stan swojego zdrowia będą w stanie realizować wszystkie przydzielone im zadania. Nie ma racjonalnych podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że długotrwała nieobecność skarżącego w służbie dezorganizowała pracę macierzystej jednostki. Oczywistym bowiem jest, że zadania nałożone na Policję w czasie absencji chorobowej musiały być realizowane przez pozostałych funkcjonariuszy. Taka zaś sytuacja przy powszechnie znanych problemach kadrowych nie mogła pozostawać bez wpływu na działalność każdej ze struktur omawianej formacji. Ustawowe zadania zmuszeni byli realizować pozostali policjanci, co musiało zmniejszać efektywność podejmowanych przez nich działań oraz mogło mieć wpływ na ich terminowość. Niezbędna była ponadto częsta zmiana grafików służby oraz ciągła dyspozycyjność pozostałych funkcjonariuszy.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując z O. T. stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes skarżącego był ważniejszy od dobra formacji, której był funkcjonariuszem. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że w piśmie z dnia 23 września 2011 r. właściwy organ policji wyraził zgodę na podjęcie przez skarżącego zajęcia zarobkowego. Wydane w sprawie decyzje zostały w wystarczający sposób uzasadnione i nie naruszają prawa.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 25 ustawy o Policji w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niesprawdzenie z urzędu stanu zdrowia skarżącego przed zwolnieniem go ze służby. Należy wskazać, iż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu: 1) kandydatów do służby, 2) osobę, której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień jej zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie lub że dalsze pełnienie przez tę osobę służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw, aby skierować skarżącego z urzędu na badanie przed odpowiednią komisją lekarską. Na dzień wydania zaskarżonych decyzji w obrocie prawnym istniały bowiem orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., na mocy których O. T. został uznany za zdolnego do służby z ograniczeniem, co nie dawało podstaw do przypuszczeń, że stopień jego zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.