Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014r., w sprawie II SA/Bk 767/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Łomży z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] oraz stwierdził, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wspomniany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 19 lipca 2013r. E. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łomża o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką N. L.. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Prezydent Miasta Łomża odmówił przyznania E. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, argumentując, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.ś.r.", gdyż była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łomży jako osoba bezrobotna już od kilku lat, co oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu od tej decyzji E. M. podkreśliła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawna mamą, co nie pozwala jej podjąć zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z [...] sierpnia 2013r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o niespełnieniu warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przewidzianego w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ wskazał, iż ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni ustał już od 10 maja 2004r. Po tym czasie wnioskodawczyni pozostawała bez pracy, a więc nie zrezygnowała z wykonywania pracy, aby opiekować się niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność ustalono dopiero w 2011r. Powyższe okoliczności mogą – zdaniem organu – świadczyć o tym, że wnioskodawczyni co najwyżej nie podejmowała zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad matką. Przesłanka ta jednak w aktualnym stanie prawnym nie jest wystarczająca do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W skardze do sądu administracyjnego E. M. uznała zaskarżoną decyzję za krzywdzącą podkreślając, że w 2008r. wyrejestrowała się z urzędu pracy, jako poszukująca pracy z powodu sprawowania całodobowej opieki nad matką, ze względu na jej chorobę. Podniosła również, iż uznanie matki za osobę niepełnosprawną datuje się od dnia [...] kwietnia 2011r., ale faktycznie orzeczenie to poprzedzały długotrwałe badania oraz fakt sprawowania całodobowej opieki w okresie poprzedzającym uznanie matki za osobę niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a." stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wyjaśnił sąd I instancji podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił art. 16a ust. 1 u.ś.r., wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 i 1529) – ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust.2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (623 złotych na osobę w rodzinie).
Według sądu I instancji w kontrolowanym postępowaniu bezspornym jest, że skarżąca na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łomży z dnia [...] maja 2011r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę N. L., bezterminowo, na okres od 1 maja 2011r. Przedmiotowa decyzja, na podstawie art. 11 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy nowelizującej, wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. Bezsporne jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie – matka skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, przyznanym bezterminowo, skarżąca sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. na osobę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, uregulowanego w art. 16a ust. 1 znowelizowanej u.ś.r., argumentując, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Zdaniem sądu wojewódzkiego dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust.1 u.ś.r., konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Dalej sąd wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku uznał, że wprowadzenie powyższych regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie – co potwierdza komunikat prasowy z rozprawy – że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa.
Sąd I instancji zaznaczył nadto, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną powyżej decyzją z dnia [...] maja 2011r., a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto zmuszona została do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd wskazał, iż obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem powyższego wyroku Trybunału, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji sąd nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku. Jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny – wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytutywnego przepisu.
Wobec powyższego sąd I instancji stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust.1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łomży z dnia [...] maja 2011r. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę bezterminowo od 1 maja 2011r. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r., implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013r. Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia – jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie sądu wojewódzkiego – należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.
Końcowo sąd zasygnalizował, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowana przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny, mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, możliwa jest również – w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie od E. M. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 16a ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP, powoduje reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] maja 2011r. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matką bezterminowo od 1 maja 2011r. z jednoczesną bezprzedmiotowością orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia 19 lipca 2013r.
Uzasadniając podniesiony zarzut Kolegium podkreśliło, że zaskarżone decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w urzędowym publikatorze, zaś organy orzekające zobowiązane były stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili orzekania. W wyroku z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenie Trybunału choć potwierdziło, że pomoc w postaci świadczeń pielęgnacyjnych została opiekunom zabrana z naruszeniem Konstytucji RP, nie oznaczało automatycznego odzyskania przez nich pomocy. Podkreślono, że po to, aby na nowo mogli oni uzyskać świadczenia, Sejm musi uchwalić kolejną nowelizację u.ś.r. Jest to konieczne, bo wspomniany art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej był przepisem przejściowym, a ona sama nie przewidywała żadnego mechanizmu przywracającego pomoc. Trybunał Konstytucyjny podkreślił to w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż "jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r., decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013r. z mocy prawa. W obecnie obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Jest to o tyle naturalne, że skutki art. 11 ust. 3 tej ustawy nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa, czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy, ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013r, ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenia pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. (...) wyrok Trybunału dotyczy norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Na konsekwencje tej okoliczności Trybunał zwrócił uwagę już wcześniej, w części III, pkt 2 uzasadnienia wyrok. Podsumowując, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np: do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. Wraz z upływem czasu ta niekonstytucyjność będzie powodowała narastanie negatywnych następstw dla osób pozbawionych świadczeń pielęgnacyjnych, co powinno skłaniać podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej do podjęcia prac legislacyjnych bez zbędnej zwłoki".
Dalej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej przygotowało projekt takiej ustawy, przewidujący świadczenie, o które będą mogli wnioskować wszyscy ci opiekunowie osób niepełnosprawnych, którzy w lipcu 2013r. utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie uzyskali w zamian specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek nie będzie jednak przyznawany z mocy prawa. Opiekunowie którzy utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, będą mieli cztery miesiące na złożenie wniosku. Zasiłek będzie przysługiwał za okres od 1 lipca 2013r. do dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Tak więc ustalenie przez sąd I instancji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Łomża z dnia [...] maja 2011r. przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę bezterminowo od 1 maja 2011r. z jednoczesną bezprzedmiotowością orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie zwróciła się skarżąca wnioskiem z dnia 19 lipca 2013r, nie jest prawnie uzasadnione.
Dalej Kolegium wskazało, że powodem odmowy przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego było niespełnienie wymogu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organu osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie cytowanego wyżej przepisu musi spełniać łącznie trzy warunki. Po pierwsze, musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby, nad którą sprawuje opiekę, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Po drugie, musi zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po trzecie, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Z poczynionych ustaleń wynika, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione warunki wymienione w art. 16a z wyjątkiem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium w każdym przypadku orzekania w zakresie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego organ orzekający winien badać, czy wnioskodawczyni spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia w chwili orzekania, bez względu na to jakie orzeczenia zapadły w przeszłości. W przekonaniu organu nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, która wymaga tej opieki od [...] kwietnia 2011r. tj. od daty zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Brak jest rezygnacji z zatrudnienia, gdyż nie wykazano jakichkolwiek okresów zatrudnienia od 2004r., a tym samym wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, czy specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło wobec niepodejmowania zatrudnienia. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. różni się od brzmienia art. 16a ust 1 u.ś.r. Obecnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego zawęził uzależniając jego przyznanie nie tylko od kryterium dochodowego, które w tym przypadku jest spełnione, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby nie podejmujące zatrudnienia z tego tytułu. Akcentowano, że rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest więc ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a nie być bezrobotną nie z własnej woli. Osoba starająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy powinna wykazać rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem przed ustaleniem prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w tym przypadku przed otrzymaniem świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca powinna była pozostawać w zatrudnieniu lub wykonywać inną pracę. Z akt jednoznacznie wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z jakiegokolwiek zatrudnienia lub z wykonywania innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i dlatego też sad wojewódzki winien skargę E. M. od decyzji Kolegium oddalić. Dlatego też skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż w określonym zakresie zasadnie wskazują na dokonanie przez sąd I instancji błędnej ocenę prawnej okoliczności sprawy. Tym niemniej zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a).
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w dniu 14 stycznia 2014r. winien już znać uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie K 27/13, bowiem jego publikacja w urzędowym publikatorze nastąpiła w dniu 16 grudnia 2013r. (Dz. U. z 2013r., poz. 1557). Tym niemniej motywy zaskarżonego wyroku nie wskazują aby sąd I instancji podzielał pogląd Trybunału o konieczności podjęcia pilnych dział legislacyjnych dla wyeliminowania niekonstytucyjności mającej swe źródło w przepisie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W ocenie sądu I instancji przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP winno nastąpić poprzez "reaktywowanie" decyzji wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013r. skoro ich wygaszenie nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Powyższy pogląd, z którym nie można się zgodzić – co słusznie zarzuca skarżący kasacyjne – pomija okoliczność, iż wygaszenie z dniem 30 czerwca 2013r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege. Dostrzega ową kwestie Trybunał Konstytucyjny gdy wskazuje, iż w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "utraty mocy ex lege" dla wygaszenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uniezależniło ów skutek od indywidualnego aktu stosowania prawa. Tym samym wypada zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, że tylko działanie ustawodawcy jest w stanie uchylić skutki wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r.
Pomimo tego, iż błędny jest – zakwestionowany w skardze kasacyjnej – pogląd sądu I instancji o "reaktywowaniu", wygaszonych z dniem 30 czerwca 2013r., decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak wypada go uznać za element prokonstytucyjnego poszukiwania możliwości uchylenia skutków wywołanych obowiązywaniem sprzecznych z Konstytucją RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. i chociażby z tego powodu zauważyć. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie bowiem wskazał, iż skutki stwierdzonej niekonstytucyjności były rozległe i naruszały bezpieczeństwo prawne osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne, a w sposób pośredni także bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, poprzez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Aktualna pozostaje zatem odpowiedź na pytanie o sposoby uchylenia skutków niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem Trybunału w sprawie K 27/13. Nie ulega wątpliwości, iż aktualnie (od dnia 15 maja 2014r.) obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy). Kluczowa zatem wydaje się ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a u.ś.r. Przepis ten został wprowadzony do u.ś.r. ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych został wprowadzony, jako nowe świadczenie, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługujący osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności. Istotnym elementem różnicującym owo świadczenie, od – znanego już wcześniej owej ustawie – zasiłku pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.), było pominięcie w nowej regulacji przesłanki "nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Wątpliwości co do konstytucyjności takiego ukształtowania treści art. 16a u.ś.r. sygnalizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie o zgodność z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP pominięcia wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osób, które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą o określonym stopniu niepełnosprawności (vide: postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie II SA/Po 1026/13, https://cbois.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014r. w sprawie P 1/14 umorzył postępowanie po rozpoznaniu tegoż pytania wskazując, iż problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione został już rozstrzygnięty przez Trybunał w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r., w sprawie K 27/13. Trybunał podkreślił, iż w powyższym wyroku orzekł już, iż w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r., wprowadzającej zaskarżony art. 16a ust. 1 u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenia pielęgnacyjne na podstawie u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawi u.ś.r., w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą. Trybunał akcentował, iż zaskarżone przepisy nie zabezpieczały w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne.
W realiach niniejszej sprawy nie jest sporne ustalenie, że okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie. Matka skarżącej legitymuje się nadal przyznanym bezterminowo znacznym stopniem niepełnosprawności, skarżąca sprawuje nad nią stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a nadto łączny dochód rodziny skarżącej nie przekracza przewidzianego w ustawie kryterium dochodowego. Tym samym rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 19 lipca 2013r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy zobowiązane były do stosowania prokonstytucyjnej wykładni art. 16a u.ś.r., mając na uwadze konieczność usunięcia skutków wywołanych przez niekonstytucyjne wygaszenie decyzji Prezydenta Miasta Łomży z dnia [...] maja 2011r., mocą której przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny.
Z powyższego punktu widzenia prezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu ma charakter wyłącznie gramatyczny i w świetle okoliczności niniejszej sprawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami: ochrony praw słusznie nabytych i budowania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nadto nie urzeczywistnia wyroku Trybunału w sprawie K 27/13 bowiem nie usuwa skutków wywołanych niekonstytucyjnością art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012r.
Ponadto dokonana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi do całkowicie niezrozumiałego zróżnicowania potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, więc rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest swoistym wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym fakt niepozostawania w zatrudnieniu osoby czynnej zawodowo, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, winien być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na to czy jest on następstwem rezygnacji z zatrudnienia, czy też rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Byłoby propagowaniem fikcją takie rozumienie przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia", które wymagałoby od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, li tylko po to, by następnie mogły z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata ze strony państwa za sprawowanie społecznie użytecznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.
Dokonując wykładni powyższej przesłanki nie można nie dostrzec, iż ustawodawca ostatecznie naprawił ową sytuację – którą wypadałoby uznać za nieakceptowalne konstytucyjnie legislacyjne zaniechanie – wprowadzając przepisem art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, taką zmianę do art. 16a u.ś.r., która przewiduje możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego zarówno w sytuacji nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i rezygnacji z tych form aktywności zawodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.