Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1024/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 31 marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 31 marca 2014 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 24 stycznia 2014 r. w sprawie zwolnienia R.P. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji.
W uzasadnieniu organ podał, że 24 stycznia 2005 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Ochota przedstawił stronie zarzut popełnienia przestępstwa określonego w art. 231 § 1 K.k. w zbiegu z art. 271 § 3, art. 18 § 3 K.k. i w związku z art. 286 § 1 i art. 11 § 2 K.k. W związku z powyższym funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych od dnia 16 lutego 2005 r. do dnia 15 maja 2005 r., a następnie do czasu zakończenia postępowania karnego.
Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa Mokotów przedstawił funkcjonariuszowi uzupełnione i zmienione zarzuty o to, że:
- w dniu 23 stycznia 2004 r., będąc funkcjonariuszem, działając wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem, przeprowadzając interwencję na miejscu kolizji drogowej, przyjął od jednego z jej uczestników korzyść majątkową za poświadczenie nieprawdy w dokumentacji sporządzanej z miejsca zdarzenia, poprzez wpisanie dodatkowych, a faktycznie niezaistniałych uszkodzeń pojazdu, czym dopomógł w wyłudzeniu odszkodowania,
- w nieustalonym czasie do 25 stycznia 2005 r. posiadał bez wymaganego zezwolenia amunicję w postaci 2 sztuk naboi pistoletowych,
- w nieustalonym czasie do 25 stycznia 2005 r., będąc funkcjonariuszem Policji przekroczył swoje uprawnienia i ukrywał dokumenty wyszczególnione w opisywanym postanowieniu,
- w nieustalonym czasie przed 25 stycznia 2005 r., będąc funkcjonariuszem Policji przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że wszedł w posiadanie wydruku ewidencji Pesel z danymi osoby fizycznej, działając w ten sposób na jej szkodę.
Wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli z dnia 14 sierpnia 2012 r. funkcjonariusz został uznany za winnego popełnienia czynu opisanego w pkt I, postępowanie karne w stosunku do czynu z pkt II zostało umorzone z uwagi na znikomą szkodliwość społeczną czynu, od popełnienia czynu z pkt III funkcjonariusz został uniewinniony.
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2013 r. Sąd Okręgowy w Warszawie uchylił wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli w zakresie pkt I – IV, przekazując sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W świetle powyższych zdarzeń, organ doszedł do przekonania, że strona nie może kontynuować służby bez uszczerbku dla niej i jej ważnych interesów. Podkreślił, że przesłankę ważnego interesu służby należy odczytywać w połączeniu z art. 25 ustawy o Policji, a więc w konsekwencji, funkcjonariusz, któremu postawiono zarzut popełnienia przestępstwa, traci przymiot nieskazitelności charakteru. Kontynuowanie przez niego służby naruszałoby zaś dobro służby, gdyż przekładałoby się na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym.
Organ zwrócił też uwagę na fakt, że zgodnie z wymogami ustawy o Policji zwracał się do organizacji związkowej o zaopiniowanie wniosku o zwolnienie policjanta. Odstąpienie przez tę organizację od zaopiniowania wniosku nie może zaś być oceniane jako niedopełnienie przez organ ustawowego obowiązku.
W uzasadnieniu przyznano także, iż dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, gdyż przed wydaniem rozstrzygnięcia nie rozpoznano wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie organu to uchybienie nie wpływało jednak na poprawność skarżonego rozkazu. Toczące się postępowanie karne nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 K.p.a. Nadto przepisy ustawy o Policji nie przewidują konieczności stosowania instytucji domniemania niewinności.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę wniósł R.P., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie o jego uchylenie.
Zarzucił organowi naruszenie przepisów:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wskutek nierozważenia słusznego interesu skarżącego i niewskazania tego co uległo zmianie w stanie faktycznym, że po 9 latach zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych organ stwierdził naruszenie interesu służby,
- art. 7, art. 8, art. 11, art. 101 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez nierozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania,
- art. 107 § 1 i art. 140 K.p.a. przez oznaczenie w rozkazie nieistniejącego organu administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy, istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby. Na tę okoliczność powołuje się bowiem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 289, poz. 1687), będący podstawą wydania skarżonego rozkazu personalnego. W myśl powyższego przepisu, można zwolnić policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny przewyższa słuszny interes strony. Co się tyczy pojęcia "ważnego interesu służby", to należy je odczytywać łącznie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis stawia warunek, aby służbę w Policji pełniły tylko osoby o nieposzlakowanej opinii. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować.
Zdaniem Sądu, policjant, któremu postawiono zarzut dotyczący oskarżenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby. Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów państwa.
Dalej Sąd I instancji wskazał, iż okolicznością niesporną był fakt, że na dzień wydawania skarżonego rozkazu personalnego zwolniony policjant miał postawiony zarzut popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenie publicznego. Okolicznością niebudzącą wątpliwości Sądu było również to, iż charakter i rodzaj zarzucanego skarżącemu przestępstwa, miał znaczny ciężar gatunkowy. Powyższe sprawiło, że policjant przestał legitymować się przymiotem "nieskazitelności charakteru". Utracił więc atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Policji.
Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty wywiedzione z konstytucyjnej i ustawowej zasady domniemania niewinności. Wskazał, że specyfika pracy organów ścigania, cele jakie mają realizować, charakter działań jakie mogą podejmować funkcjonariusze na służbie sprawia, że opisana w skardze zasada podlega wyłączeniu w postępowaniu pragmatycznym dotyczącym policjanta.
W ocenie Sądu, także na zasadność skarżonego rozstrzygnięcia nie wpływa to, że na obecnym etapie postępowania karnego funkcjonariuszowi postawiony jest skutecznie już jedynie jeden zarzut, a nie kilka. Dla trafności omawianego rozkazu personalnego, wystarczającym jest podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza Policji jednego przestępstwa przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją publiczną.
Sąd I instancji nie znalazł również przesłanek dla uznania, iż w odniesieniu do skarżącego wystarczającym byłoby dalsze zawieszenie w czynnościach służbowych. Samo zawieszenie nie ochroniłoby bowiem w sposób wystarczający dobra nadrzędnego, jakim jest dobro służby. Nadto wpływałoby na jej dezorganizację oraz wiązać by się mogło z demoralizującym wpływem na pozostałych funkcjonariuszy pozostających w służbie.
Brak jest też przesłanek, które mogłyby wskazywać na to, że organ błędnie utożsamiał interes służby z interesem społecznym. Przedmiotowa kwestia była już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA 2972/01, w którym to rozstrzygnięciu wskazano, że decyzje podejmowane na podstawie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, powinny uwzględniać zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes skarżącego. Z samej więc już treści tezy powyższego orzeczenia wynika, iż interes służby pozostaje w ścisłym związku z szeroko rozumianym interesem społecznym. Na "dobro służby" należy bowiem patrzeć przez pryzmat zadań przed nią stawianych i wyników w zakresie dobra społecznego – jakie ma realizować.
Następnie Sąd I instancji zauważając uchybienie, jakiego dopuścił się organ, a które polegało na braku rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu wydania wyroku w sprawie dotyczącej postawionych skarżącemu zarzutów, doszedł do wniosku, że naruszenie to nie powoduje konieczności uchylania badanego rozstrzygnięcia. Na przedmiotową nieprawidłowość w działaniu organu należało bowiem spojrzeć przez pryzmat normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Konieczne jest bowiem stwierdzenie, że badane uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, brak zaś jest nie tylko istotnego, ale wręcz jakiegokolwiek wpływu omawianego uchybienia na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że przepis stanowiący podstawę skarżonego rozkazu personalnego nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta od wyniku postępowania karnego. Tak więc w sytuacji, gdy wynik sprawy karnej nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zachodziła podstawa prawna i faktyczna do uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, a więc brak rozpoznania tego wniosku nie wpłynął na skarżone rozstrzygnięcie.
Końcowo Sąd I instancji podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, po 9 latach pozostawania funkcjonariusza w zawieszeniu, nie uległa zmianie sytuacja w zakresie istnienia ważnego interesu służby, a polegającego na wydaleniu z niej strony. Taki ważny interes istniał po stronie służby od momentu postawienia funkcjonariuszowi zarzutów. To zaś, że przełożeni strony wcześniej nie sięgnęli po narzędzie opisane w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może być jedynie oceniane jako wyraz dobrej woli organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.P., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, iż organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mający wpływ na wynik sprawy, przez wydanie przez organ zaskarżonego rozkazu personalnego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wskutek nie uwzględnienia i nie rozważenia słusznego interesu skarżącego, w tym nie wyczerpania inicjatywy dowodowej w wymienionym zakresie, a uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jest całkowicie pozbawione argumentacji co do słusznego interesu skarżącego, a przy tym nie odniesienie się do indywidualnego charakteru tej sprawy, w tym, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych przez prawie 9 lat nie miało dotychczas wpływu na ważny interes służby i w konsekwencji tego nie wykazanie jakie okoliczności po 9 latach uległy w tym zakresie zmianie, a także brak jest dowodów na twierdzenia prezentowane w zaskarżonym rozkazie personalnym w zakresie ważnego interesu służby;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, iż organ naruszył przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 101 § 1 i 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania w formie postanowienia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przypadku zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ;
- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie zbadanie sprawy poza granice zarzutów, gdzie faktyczną przyczyną zwolnienia ze służby było postanowienie skarżącemu zarzutów przez oskarżyciela publicznego, czyli podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego i zwolnienia ze służby powinien być art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a nie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy;
- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż twierdzenia powołane przez organ w rozkazie personalnym nie wymagają dowodów w świetle przepisów wiążącej procedury administracyjnej, a także, iż nierozpatrzenie przez organ wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego nie ma wpływu na wynik sprawy, w wypadku kiedy nie wiadomo w jaki sposób organ rozstrzygnąłby wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego;
- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie na plan pierwszy wysuwa zarzut wydania zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, poprzez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącego. W tej sytuacji należało ocenić, czy trafnie Sąd I instancji uznał, że organy Policji wykazały, iż skorzystanie przez nie z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Przy odczytywaniu treści powyższego określenia przede wszystkim należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 tej ustawy, do podstawowych zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tego rodzaju zadań wymaga, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Przy tym służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 cyt. ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć zatem świadomość, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami ale także ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom przysługuje wprawdzie zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, to jednak nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów szczegółowo określa dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów – wyrok z dnia 19 października 2004r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93, Lex 127308). W swych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazywał na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, że nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Samo istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – w okresie toczącego się, jeszcze niezakończonego postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku zwolnienia policjanta z uwagi na ważny interes służby w rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji, a zatem że policjant z określonych przyczyn dla dobra tej formacji nie powinien kontynuować w niej służby. Przy czym ta przesłanka zwolnienia powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. m.in. wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994r.sygn. akt III ARN 65/94 OSNP 1995/3/31, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999r.sygn.akt II SA 426/99 LEX nr 47389). Ponadto wskazać należy, iż rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 omawianej ustawy jest podejmowany przez organ Policji w ramach uznania administracyjnego. Oznacza ono przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Zauważyć należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10, LEX nr 595054). Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11 LEX nr 794834). W konsekwencji, w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też może zostać z grona tej formacji wykluczona. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należało dojść do wniosku, że organ wykazał iż w jego ważnym interesie leży rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Trwające wiele lat postępowanie karne i związane z nim zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych z jednej strony powodowały że w szeregach Policji pozostawał funkcjonariusz, który utracił konieczny przymiot nieskazitelności charakteru, z drugiej strony policjant ten stał się nieprzydatny, gdyż nie realizował zadań służbowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikające z takiej sytuacji dla Policji negatywne skutki nie wymagają szerszej argumentacji, ponieważ są powszechnie znane. Nieobecnego w służbie policjanta należy zastąpić innym, zawieszony w czynnościach policjant zajmuje etat, a Policja zostaje niepotrzebnie zaangażowana w czynności zmierzające do ustalania wyników postępowania karnego i zasadności dalszego zawieszenia w czynnościach policjanta. Pozostawanie na stanie etatowym takiego funkcjonariusza zawsze jest problematyczne i stanowi niepotrzebne obciążenie dla Policji. Bez znaczenia przy tym dla takiej oceny pozostaje okoliczność, iż skarżący był zawieszony w czynnościach aż 9 lat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennej ocenie przedstawionej w skardze kasacyjnej jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, iż decyzja o zwolnieniu skarżącego była podejmowana w sposób wyważony i z uwzględnieniem jego interesu. To przecież nie w interesie służby, ale w interesie skarżącego leżało aby w służbie tej pozostać jak najdłużej. Tolerowanie przez organ sytuacji iż skarżący przez wiele lat był nieprzydatny w służbie, a mimo to pozostawał w jej szeregach nie może być wykorzystywane przeciwko organowi i pozbawiać go możliwości zwolnienia policjanta, lecz wręcz przeciwnie przemawia za takim rozwiązaniem. Należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż w zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji nie poświęcił uwagi słusznemu interesowi skarżącego. Bardzo obszerne uzasadnienie decyzji koncentruje się przede wszystkim na wykazaniu że za zwolnieniem skarżącego przemawia ważny interes służby. Powyższa nieprawidłowość nie oznacza, że organ nie uwzględnił, chociaż nie dał temu wyrazu na piśmie, słusznego interesu skarżącego. Pozostawienie skarżącego w służbie przez 9 lat pomimo, że nie wykonywał on czynności służbowych świadczy o dobrej woli organu i o działaniu właśnie w interesie skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że po upływie tak długiego okresu czasu organ zdecydował o daniu priorytetu ważnemu interesowi służby nad słusznym interesem skarżącego. Nietrafny jest również zarzut opisany w skardze kasacyjnej jako drugi. Istotnie nierozpoznanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania administracyjnego stanowi uchybienie procesowe, nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a., art. 101 § 1 i § 3 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. Wymienione przepisy K.p.a. tj. art. 11, art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. mogłyby zostać naruszone w przypadku wydania postanowienia bez uzasadnienia, niedoręczeniu postanowienia skarżącemu lub niepouczenia go o możliwości złożenia zażalenia. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie, gdyż postanowienie nie zostało wydane. Ponieważ zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej to niemożliwe jest ustosunkowanie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania stanowi uchybienie organu, ponieważ jednak zawieszenie ma charakter fakultatywny i musi uwzględniać interes społeczny, to w okolicznościach niniejszej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie rozpoznanie wniosku skarżącego nie miało wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie ze skarżący powinien zostać zwolniony ze służby na innej podstawie prawnej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy(por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, LEX nr 1367333), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, publ. CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, LEX nr 1138160). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie żadna z wyżej wymienionych sytuacji nie miała miejsca. Sąd I instancji nie mógł dokonać oceny zasadności zwolnienia skarżącego na innej podstawie prawnej, gdyż wyszedłby poza granice sprawy poddanej jego kontroli. Niezwiązanie zarzutami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a nie pozwala Sądowi I instancji na formułowanie ocen co do zasadności zastosowania innej niż przyjęta przez organ podstawy zwolnienia funkcjonariusza. Sąd nie może zastępować organu w doborze podstawy zwolnienia i może jedynie oceniać prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ponadto stosownie do art. 184 P.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego (w tym nieodpowiadające wszystkim wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.) tylko wtedy obliguje do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji, a przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że złożone do akt sprawy wyroki, z których wynika że skarżący został uniewinniony od popełnienia zarzucanych mu czynów pozostają bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, albowiem wyroki te nie istniały w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Uniewinnienie skarżącego może mieć natomiast znaczenie w razie złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
----------------------- 13