Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 891/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] z dnia [..] maja 2017 r., nr [..] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, w pkt I stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] z dnia [..] maja 2017 r., w pkt II uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżąca E. M. rozpoczęła pracę w Urzędzie Celnym w K. w dniu 1 lipca 1995 r. w charakterze młodszego kontrolera celnego na podstawie umowy o pracę. Pismem z dnia 6 czerwca 2000 r. Dyrektor Urzędu Celnego w K. złożył skarżącej propozycję mianowania do służby stałej w Urzędzie Celnym w K. na stanowisku kontrolera celnego, którą to propozycję skarżąca przyjęła i, składając ślubowanie w dniu 29 czerwca 2000 r., została mianowana aktem mianowania z dniem 1 lipca 2000 r. do służby stałej w Urzędzie Celnym w K. na stanowisko kontrolera celnego przy nadaniu stopnia służbowego starszego rewidenta celnego. Kolejnymi zmianami do aktu mianowania, z dniem 1 października 2006 r., nadano skarżącej E. M. stopień służbowy - młodszy dyspozytor celny; z dniem 21 września 2009 r. awansowano na stanowisko służbowe – starszy kontroler celny w Izbie Celnej w K.; z dniem 30 listopada 2009 r. mianowano na stopień służbowy - rachmistrz celny w korpusie podoficerów Służby Celnej; z dniem 21 września 2010 r. mianowano na stopień służbowy - starszy rachmistrz celny w korpusie podoficerów Służby Celnej; z dniem 21 września 2014 r. mianowano na stopień służbowy - młodszy aspirant celny w korpusie aspirantów Służby Celnej, a z dniem 5 lutego 2016 r. awansowano na stanowisko służbowe - ekspert Służby Celnej w Wydziale Logistyki.
Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] poinformował skarżącą, że: "z dniem 1 marca 2017 r. będzie Pani/Pan pełnił/a służbę/świadczyła pracę w Izbie Administracji Skarbowej w K., realizując zadania w tej Izbie" i miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie [..] w K. Pismem z dnia 3 marca 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w K. poinformował skarżącą, że: "w związku ze zmianami organizacyjnymi wynikającymi z zarządzenia Nr 1 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 3 marca 2017 r." "właściwym dla Pana/Pani miejscem realizacji zadań jest Wydział Logistyki i Zamówień Publicznych Referat Zamówień Publicznych". W piśmie tym zaznaczono, że ta informacja "nie jest propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948, z późn. zm.)".
Z kolei w piśmie z dnia 19 maja 2017 r., nr 1201-IZK-1.111.170.2017, które skarżąca otrzymała w dniu 29 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [..], powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, złożył skarżącej "propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w.K.:
- rodzaj umowy o pracę – Umowa o pracę na czas nieokreślony,
- stanowisko służbowe – starszy specjalista, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,
- miejsce wykonywania pracy – K.,
- komórka organizacyjna - Referat Zamówień Publicznych w Izbie Administracji Skarbowej w K.."
W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.
Pismem z dnia 31 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do złożenia jej propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez nią propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Według skarżącej, użyty w art. 165 ust. 7 w/w ustawy zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 tej ustawy - decyzją administracyjną.
W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby".
W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [.]. Jednocześnie w oświadczeniu tym zastrzegła, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie jej należnym statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.
Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wniosła o przedstawienie jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 cyt. ustawy z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [..] w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. wskazał, że jest to odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 8 czerwca 2017 r., dotyczące odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia, jak również odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. wzywające do złożenia jej propozycji służby. W piśmie podano, że – zdaniem organu - w art. 165 ust. 7 ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie organ podał, że propozycja pracy dla funkcjonariusza, składana na podstawie przepisów cyt. ustawy, nie ma charakteru decyzji, gdyż przepisy tego nie przewidują. Pismo to skarżąca otrzymała w dniu 5 lipca 2017 r.
Wymienioną na wstępie skargę, skarżąca wniosła dniu 4 sierpnia 2017 r., za pośrednictwem organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..], w której zakwestionowała złożoną jej w dniu 29 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 19 maja 2017 r., nr [..].
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się różne stanowiska w kwestii dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego na propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej złożonej funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Wynika to z faktu, że zarówno w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, brak jest wyraźnych przepisów dotyczących zaskarżania propozycji pracy, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, skarżąca, będąca dotąd funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w Izbie Celnej, z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącą służbę miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej w [..]. W ocenie Sądu, cyt. art. 165 ust. 1 dotyczył jedynie tymczasowego przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, tj. na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przepis ten nie stanowił jednak podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.
Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca twierdząc, że z art. 165 ust. 7 cyt. ustawy wynika, że mogła otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymała. Propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w art. 174 ust. 3 w/w ustawy, porządkuje jedynie kwestię, kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, formę decyzji administracyjnej miała jedynie propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Z kolei treść art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jest odmienna od ww. art. 169 ust. 4 powołanej ustawy. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się określeniem "decyzja administracyjna" na oznaczenie formy pisemnej propozycji. Skoro tak, to zdaniem Sądu, zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji pracy. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tę samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku należałoby ją domniemywać. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ewidentnie na nowo i w sposób jednorazowy (w związku z reformą służb celno-skarbowych) określały sposób kontynuowania obowiązków przez dotychczas zatrudnionych w tych służbach.
W ocenie Sądu, propozycja pracy przedstawiona skarżącej, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza (w ramach tzw. ucywilnienia), stanowiła za to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka podlegała kontroli sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że czynność o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ma charakter władczy, mimo braku jej nazwania "decyzją administracyjną" lub postanowieniem. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję, skarżąca była funkcjonariuszem, a nie pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy (przed jej przyjęciem) nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji po jej przyjęciu i nawiązania na tej podstawie innych stosunków prawnych, nie ma znaczenia w tej sprawie. Innymi słowy, przedmiotem rozstrzygania przez Sąd, jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tylko propozycja pracy została zaskarżona), a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. O tym, że propozycja pracy, sama z siebie, nie powodowała przekształcenia podstawy pracy świadczy art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia propozycji pracy następowało wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, co było traktowane jako zwolnienie ze służby – sama propozycja pracy i jej doręczenie nie miało automatycznego wpływu na dalszy charakter zatrudnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sąd przyjął, że zaskarżona czynność polegała na realizacji przez organ uprawnienia i obowiązku (wprost wynikającego z przepisu prawa) złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a jednocześnie, po stronie funkcjonariusza, istnieniu ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, a realizacją uprawnienia przez funkcjonariusza, polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Będące przedmiotem sporu pismo (propozycja pracy) ma charakter władczy, ponieważ kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne i władcze kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) samodzielnie określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia.
Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany był do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność. Sąd wskazał, że skarżąca E.M. po otrzymaniu w dniu 29 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 w/w ustawy, wniosła pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca dokonała formalnego wezwania w dniu 14 czerwca 2017 r. a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, albowiem nie była pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji.
Przechodząc do rozpoznania skargi, Sąd podkreślił, że z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika, że przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Sąd uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 cyt. ustawy w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej. Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy.
Mając powyższe na uwadze, należało, zdaniem Sądu, przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy, a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.
W tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy, a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę, to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącą jako funkcjonariusza przed złożeniem jej pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy, organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Skarżąca posiada wykształcenie wyższe, ukończone studia podyplomowe, jest wykładowcą na studiach podyplomowych Uniwersytetu [..], w okresie pełnienia służby odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. Była wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwała pozytywne oceny okresowe.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej z dnia 19 maja 2017 r. znak [..] – jak w pkt I wyroku.
Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy, powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był, w ocenie Sądu, zakaz reformationis in peius, zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła E. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn.zm.) – dalej: "p.w.k.a.s." nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z póżn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 276 ust.1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.) – dalej:" u.k.a.s" poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 u.k.a.s. i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. w zw. z art.17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę Skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;
- art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona Stronie Skarżącej na podstawie art. 165 ust.7 p.p.s.a stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV,V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;
- art. 146 § 1 p.p.s.a.w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] do przedłożenia Stronie Skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby Strony Skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a przepis ten nie nakłada na Organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [..] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w odniesieniu do Strony Skarżącej;
- art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 01 czerwca 2017 r. p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy Strony Skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem Organ nie pouczył Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na Organie nie ciążył obowiązek pouczenia Strony Skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a., a tym samym Strona Skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. " w sytuacji gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych)";
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez Organ propozycji po dniu 31 maja2017 r. nie istnieje;
- na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd:
- art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, ze art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;
- art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zawrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form " zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie,
- art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków;
- art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;
- art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowe pominięcie przez Sąd I instancji, że Strona Skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w " służbie publicznej ";
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Typowym przykładem spełniania przesłanek z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest rozpoznanie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego (por. post. NSA z 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 279/07, wyr. NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opublikowano WKP 2018).
Z kolei zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z mocy wyraźnego uregulowania, uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia. Dotyczy to także sytuacji, gdy uchyleniu podlega wyrok. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 p.p.s.a. Przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala bowiem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd I instancji. Jak natomiast wskazuje art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na bezzasadne rozpoznanie przez Sąd I instancji wniesionej skargi, mimo braku kognicji sądu administracyjnego w stosunku do złożonej skarżącej propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. Stanowisko to jest uzasadnione, a argumentacja podniesiona w zarzutach kasacyjnych naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest zasadna..
Art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 w zw. z art. 170 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przyznały Dyrektorowi Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektorowi izby administracji skarbowej oraz dyrektorowi Krajowej Szkoły Skarbowości dużą swobodę w kształtowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszy dotychczasowej Służby Celnej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 wskazano, że art. 165 – 174 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, statuują zasady zatrudniania funkcjonariuszy w nowym, skonsolidowanym organie administracji skarbowej, na podstawie trzech rozwiązań prawnych. Pierwszym jest kontynuacja stosunku służbowego, która dokonuje się poprzez złożenie przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy). Po drugie, organy mogły również złożyć funkcjonariuszom propozycję zatrudnienia, która stanowi z kolei ofertę zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. W tym przypadku dochodziło do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w inny stosunek prawny - stosunek pracy, przy czym do przekształcenia tego dochodziło wyłącznie w przypadku przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza. Przepis art. 170 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadził znaczną uznaniowość organów doboru do dalszego zatrudnienia. Trzecie rozwiązanie polegało bowiem na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, które następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy). W każdym przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub niezaakceptowania przez niego propozycji pełnienia służby bądź zatrudnienia w terminie ustawowym, dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jako zwolnienie ze służby. Przepis art. 170 cyt. ustawy, powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego ex lege w przypadkach nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia albo nieprzyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w terminie i nie wprowadza w tym zakresie wyraźnej sądowej procedury weryfikacyjnej. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w takim przypadku stanowi jednak podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby (art. 170 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej). W przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W drugiej z sytuacji prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowego funkcjonariusza, istotnej dla rozpatrywanej sprawy, tj. przedstawienia mu propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia przez funkcjonariusza, nie przewiduje się mechanizmów ochronnych weryfikacji tej propozycji na drodze sądowoadministracyjnej. W cyt. uchwale z 1 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał swoją kognicję w sprawie w oparciu o kwalifikację, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy określaniu zakresu przedmiotowego skargi na inne akty lub czynności, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wziąć pod uwagę następujące okoliczności: 1) akt lub czynność nie mogą być decyzją ani postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, 2) akty lub czynności mają charakter indywidualny - cecha ta wynika z określenia przedmiotu aktu (czynności) - dotyczy uprawnień lub obowiązków, 3) akty lub czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, 4) akty lub czynności podlegają zaskarżeniu do sądu, jeżeli są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym, 5) akty lub czynności podjęte są przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
Zakres przedmiotowy aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między działaniem organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność. Akt lub czynność administracyjna poddana kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi mieć bowiem charakter zewnętrzny - musi być skierowany do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z przepisów art. 165-174 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż żaden funkcjonariusz lub pracownik dotychczasowych struktur organizacyjnych administracji nie nabył żadnych uprawnień wynikającego wprost z przedmiotowych przepisów. Zatrudnienie dalsze w nowych strukturach organizacyjnych uzależnione zostało od działania organu administracyjnego. W przypadku aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a uprawnienia lub obowiązku muszą wynikać wprost z przepisu prawa, gdyż istotą aktu lub czynności jest jedynie potwierdzenia tego prawa lub obowiązku. Wskazać należy także, że propozycja ta nie ma charakteru władczego (choć jest oświadczeniem woli), albowiem jej skutki prawne uzależnione są od woli adresata propozycji. Złożenie tej propozycji nie jest zatem czynnością zewnętrzną, obejmującą władcze działanie organu w stosunkach administracyjnoprawnych. Jest ona ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. To nie do organu zależy ostateczne ukształtowanie praw i obowiązków skarżącej wynikających ze stosunku pracy. Aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, to nie ma tu zastosowania art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 w/w ustawy). W analizowanym przypadku, organ przedkładający propozycję, występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Sama sprawa związana z przedstawioną propozycją pozostaje sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej, wobec czego wyłączona jest spod kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Skoro skierowana do skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie dotyczy aktu lub czynności objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych i skarga na nią powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności kwestionujących stanowisko Sądu I instancji dotyczące zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi, do badania których Sąd I instancji przystąpił czyniąc mylne założenie o dopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie.
Skoro zaś Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to z tego powodu uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę na podstawie art. 189 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.