Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 664/15, oddalił skargę S. W. na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., którym Minister, na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572, ze zm.), odwołał S. W. z dniem [...] lipca 2014 r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. [...] w [...].
W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] marca 2014 r. [...] Kurator Oświaty przeprowadził kontrolę doraźną w Zespole Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. [...] w [...] (dalej jako ZSCKR). Podczas kontroli dokonano analizy arkusza organizacji szkoły, protokołów zebrań rady pedagogicznej, dzienników zajęć pozalekcyjnych, teczek akt osobowych oraz przeprowadzono ankietę wśród uczniów. Kontrola wykazała, że w ZSCKR dyrektor sprawuje nadzór pedagogiczny nad realizacją zadań statutowych szkoły w sposób niezgodny z § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324 ze zm.). Przedłożony przez dyrektora arkusz organizacji pracy szkoły nie zawierał wykazu wszystkich zatrudnionych w szkole nauczycieli, ponadto przydzielano nauczycielom zajęcia niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1207).
O wynikach kontroli [...] Kurator Oświaty poinformował Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] marca 2014 r.. Do Ministerstwa wpłynęły ponadto anonimowe informacje o wielokrotnym łamaniu przepisów prawa oświatowego oraz naruszaniu godności i innych dóbr osobistych pracowników szkoły w [...]. W związku z powyższym, w dniach [...] kwietnia 2014 r. i [...] maja 2014 r. wizytatorzy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzili w ZSCKR w [...] kontrolę doraźną, w trakcie której zbadano zasady współdziałania organów szkoły, którymi są dyrektor szkoły, rada pedagogiczna, samorząd uczniowski i rada rodziców.
W wyniku kontroli ustalono, że szkoła funkcjonuje w sposób nieprawidłowy, w szczególności w zakresie współpracy jej organów. Potwierdzono brak współdziałania między dyrektorem szkoły a radą pedagogiczną oraz samorządem uczniowskim. Ponadto przeprowadzone wśród nauczycieli i uczniów badanie ankietowe wskazało na nieprzestrzeganie przez dyrektora przepisów prawa, łamanie praw ucznia oraz naruszenie dóbr osobistych (godności) nauczycieli i uczniów. Stosunki interpersonalne między dyrektorem szkoły a członkami rady pedagogicznej i samorządu uczniowskiego są niewłaściwe, dyrektor nie szanuje praw i godności uczniów i nauczycieli.
W dniu [...] czerwca 2014 r. rada pedagogiczna podjęła uchwalę o złożeniu wniosku do organu prowadzącego o odwołanie S. W. ze stanowiska dyrektora ZSCKR w [...].
Ponadto Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował Ministra, że wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie uchybienia przez S. W. godności zawodu nauczyciela.
Kurator Oświaty w [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował organ prowadzący szkołę, że Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] wszczęła postępowanie dyscyplinarne wobec dyrektora ZSCKR w [...] i ustaliła termin rozprawy na dzień [...] października 2014 r..
Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzanych kontroli własnych, a także [...] Kuratora Oświaty, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odwołanie S. W. ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, musi być rozumiane wąsko. Jest to wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Pojęcie to nie może być utożsamiane z każdym złamaniem prawa. W sprawie musi dojść do szczególnego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/11).
Zgodnie z wymogiem wynikającym z powołanego przepisu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed podjęciem decyzji w sprawie odwołania S. W. ze stanowiska dyrektora ZSCKR w [...] zasięgnął opinii właściwego kuratora oświaty. [...] Kurator Oświaty w swojej opinii z dnia [...] lipca 2014 r. uznał, że zasadne jest zastosowanie przez organ prowadzący art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.
Z poczynionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustaleń wynikało że S. W., sprawując funkcję dyrektora ZSCKR w [...], dopuścił się następujących czynów:
- 1) naruszał dobra osobiste i godność nauczycieli i uczniów, bezpodstawnie podważając ich kompetencje oraz autorytet, krzycząc na nich w obecności innych nauczycieli, pracowników, rodziców oraz uczniów. Sugerował niektórym nauczycielom wykonanie badań psychiatrycznych. W czasie szkolnych apeli publicznie znieważał uczniów;
- 2) udzielał nauczycielom kary upomnienia z poleceniem imiennego wpisania w protokole w czasie zebrania rady pedagogicznej [...] lutego 2014 r., mimo że przepisy prawa nie przewidują takiego trybu karania pracowników;
- 3) zatrudniał nauczycieli kontraktowych, zawierając z nimi wielokrotnie umowy na czas określony od [...] września do [...] czerwca lub [...] sierpnia, niezgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191). Powtarzalność użycia tej formy zatrudniania wyklucza możliwość powoływania się na zastrzeżenia, o których mowa w ust. 7;
- 4) niektórych nauczycieli mianowanych zatrudniał na czas nieokreślony, mimo że spełnione były warunki, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1-6 Karty Nauczyciela;
- 5) łamał przepisy wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, prowadząc, bez uzgodnienia, u dowolnie wybranych nauczycieli, w dowolnie wybranym czasie część lekcji, nie mając do tego wymaganych kwalifikacji opisanych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 1207);
- 6) łamał przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. nr 83 poz. 562 ze zm.), przeprowadzając sprawdzanie wiedzy i umiejętności oraz polecając nauczycielom wpisanie uczniom ocen do dziennika zajęć lekcyjnych. Tymczasem przepisy § 12 wyraźnie wskazują, że to nauczyciel prowadzący zajęcia edukacyjne ustala śródroczne i roczne (semestralne) oceny klasyfikacyjne;
- 7) naruszał zasady bezpieczeństwa poprzez niewłaściwe używanie sygnału dźwiękowego, o którym mowa § 15 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719), przewidzianego do ewakuacji z budynku, celem zwoływania niezapowiedzianych apeli szkolnych. Zachowanie takie stanowi naruszenie jednego z podstawowych obowiązków dyrektora przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym dyrektor szkoły odpowiedzialny jest w szczególności za zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę;
- 8) wielokrotnie naruszył przepis art. 40 ustawy o systemie oświaty oraz regulaminu rady pedagogicznej ZSCKR w [...], zwołując zebrania rady pedagogicznej bez wskazania tematyki zebrań i z pominięciem ustalonych terminów powiadamiania, uniemożliwiając nauczycielom właściwe przygotowanie się do zebrania;
- 9) naruszał kompetencje rady pedagogicznej zagwarantowane w art. 41 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi rada opiniuje arkusz organizacji szkoły, a także propozycje dyrektora szkoły w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;
- 10) zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zebrania rady pedagogicznej są protokołowane, tymczasem od [...] stycznia 2014 r., pełniąc funkcję przewodniczącego rady pedagogicznej, nie był w stanie ustalić z radą pedagogiczną treści protokołów, odmawiając członkom rady zapisów zgodnych z rzeczywistym przebiegiem zebrań. W wyniku powyższego doszło do sytuacji, w której w omawianym okresie, w dokumentacji szkolnej brak jest protokołów zebrań rad pedagogicznych. Nadmienić należy, że w tym czasie odbyło się 8 zebrań, w tym 3 nadzwyczajne;
- 11) ograniczał uczniów w samorządnej i samodzielnej pracy, poprzez coroczne wyznaczanie nauczyciela - opiekuna samorządu uczniowskiego, co jest niezgodne z art. 55 ust. 5 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, oraz utrudniał realizację zaproponowanych przez uczniów przedsięwzięć i wniosków w ramach ich ustawowych praw dotyczących organizacji życia szkolnego. Zmieniając warunki, stawiając kolejne wymagania, przedłużał procedurę wprowadzenia w życie szkolne propozycji uczniów;
- 12) naruszał zasady współżycia społecznego w ten sposób, że podważał autorytet i kompetencje nauczycieli w obecności uczniów. Z podległymi pracownikami szkoły prowadził rozmowy z podtekstem erotycznym. Ponadto, wykorzystując stosunek zależności, wymuszał pożądane zachowania. Zmusił zastępcę dyrektora do podpisania z datą wsteczną przydziału obowiązków, pod groźbą zwolnienia z pracy innego pracownika szkoły, co jest niegodne postawy dyrektora szkoły - pracodawcy. Ponadto w swój konflikt z radą pedagogiczną włączał uczniów, nakłaniając ich do kłamstw, zastraszając ich, manipulując nimi oraz wywierając na nich presję, w celu odwrócenia sytuacji na swoją korzyść. W czasie kiedy w szkole toczyło się postępowanie wyjaśniające dyrektor wezwał do siebie przedstawicieli samorządu uczniowskiego i przeprowadził z nimi rozmowę, w czasie której wmawiał uczniom sytuacje, które nie miały miejsca, lub próbował wyjaśniać to, co jego zdaniem, zostało przez uczniów źle zrozumiane.
Zdaniem organu powyższe okoliczności w wystarczającym stopniu wskazywały, że S. W. nie spełniał warunków umożliwiających mu dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora ZSCKR w [...]. Wyniki przeprowadzonego postępowania świadczyły o tym, że szkoła nie była właściwie zarządzana, co powodowało destabilizację pracy w zakresie wszystkich jej funkcji. Działania S. W., jako organizatora i kierownika zespołu nauczycielskiego, stanowiły ponadto negatywny przykład dla społeczności szkolnej, w szczególności dla młodzieży, a także podważały wizerunek szkoły w środowisku lokalnym. Od dyrektora szkoły oczekuje się, aby stanowił autorytet zarówno dla uczniów jak i podległych mu nauczycieli. Przepis art. 6 ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje dyrektora szkoły, m.in. do rzetelnego realizowania zadań związanych z powierzonym stanowiskiem oraz dydaktyczną wychowawczą opiekuńczą funkcją szkoły, wspierania każdego ucznia w rozwoju i dbania o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich.
Wyżej opisane zdarzenia i zjawiska, w sposób rażący, negatywnie wpływały na skuteczną i sprawną realizację podstawowych zadań szkoły z zakresu dydaktyki, wychowania i opieki. Stanowiły one, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, szczególnie uzasadnione przypadki, nie pozwalające na dalsze zajmowanie przez S. W. stanowiska dyrektora ZSCKR w [...]. Naruszenia te miały bowiem charakter kwalifikowany i nie sposób było uznać, że stanowiły jedynie zwykłe naruszenia obowiązków i przepisów prawa. Charakter tych naruszeń przemawiał za uznaniem, że nie było dalszej możliwości pełnienia przez S. W. funkcji kierowniczej i zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W związku z powyższym niemożliwym stała się dalsza współpraca ze S. W. na stanowisku dyrektora ZSCKR w [...].
Akt odwołania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik strony zarzucił w skardze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania:
- 1) art. 104 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niedochowaniem formy decyzji dla czynności odwołania skarżącego z pełnionego stanowiska;
- 2) art. 109 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że telefoniczne odczytanie treści decyzji można uznać za skuteczne jej doręczenie i wywodzić z tego dalsze skutki prawne z doręczeniem decyzji związane.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że wszystkie wskazane w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi czyny, których miał dopuścić się skarżący, a które uzasadniałyby jego odwołanie z zajmowanego stanowiska są powieleniem ustaleń kontroli [...] Kuratora Oświaty, a nie samoistnymi ustaleniami Ministra. Nadto, ustalenia [...] Kuratora Oświaty nie zostały potwierdzone, gdyż postępowanie przeciwko skarżącemu toczy się przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] pod sygnaturą akt [...], a najbliższe posiedzenie wyznaczono na [...]marca 2015 r..
Skarżący otrzymał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r., odwołującą go z zajmowanego stanowiska, dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r.. Następnie, zgodnie z dyspozycją art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.), wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wadliwego odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora ZSCKR w [...]. Pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2014 r.. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (odebranym w dniu [...] lutego 2015 r.) stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skarżący uchybił 14 - dniowemu terminowi do złożenia wezwania wynikającemu z art. 52 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał na telefoniczne odczytanie skarżącemu treści decyzji przez Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej w dniu [...] lipca 2014 r.. Tą datę Minister uznał za miarodajną dla ustalenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji wezwanie zostało uznane za bezskuteczne.
Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym wykluczono z katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków m.in. "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną, z którą to sytuacją wystąpiła w niniejszej sprawie. Natomiast, co szczególnie ważne w niniejszej sprawie, organ prowadzący bezpodstawnie powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 2, z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. W taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej, czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Powołany przepis powinien być interpretowany wąsko, z uwagi na jego charakter stanowiący odstępstwo od zasady stabilności zatrudnienia.
W ocenie strony skarżącej, przesłanki przedstawione przez Ministra, jeśli zostałyby potwierdzone, winny zostać uznane właśnie za spełniające kryterium negatywnej oceny jego pracy. Wątpliwe jest również, czy wskazane podstawy odwołania są obiektywne, skoro nie zostały one jednoznacznie potwierdzone, a okoliczności sprawy, w tym postawa przedstawicieli organu prowadzącego, sugeruje działanie w celu udowodnienia z góry przyjętego stanowiska. Dodatkowo z akt nie wynika, czy zachowany został ustawowy 5 - dniowy termin do sporządzenia przez Kuratora Oświaty opinii.
Skarżący został również pozbawiony możliwości zapoznania się z opinią Kuratora, co niewątpliwie stanowi naruszenie jego prawa do informacji o postępowaniach toczących się z jego udziałem. Pismo zawierające odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły jest także wadliwe pod względem formalnym, gdyż nie wskazuje żadnej prawnej formy działania administracji publicznej. Co do zasady odwołanie ze stanowiska winno zostać dokonane poprzez wydanie zarządzenia przez organ prowadzący, a w konsekwencji powinno zawierać nie tylko podstawę prawną i treść zarządzenia wraz z terminem rozpoczęcia obowiązywania oraz podpis organu wydającego ale również powinno zawierać tytuł wskazujący formę działania z określeniem organu wydającego, datę wydania i ewentualnie skrótowe określenie materii, której zarządzenie dotyczy.
Natomiast pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera ostatniego z wskazywanych elementów, który jest o tyle istotny, że wskazuje prawną formę działania oraz organ wydający, a także moment powstania takiego jednostkowego rozstrzygnięcia prawnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że przesyłka skierowana na adres domowy skarżącego, zawierająca akt odwołania, została zwrócona z adnotacją "zwrot — nie podjęto w terminie". Ponadto w dniu [...] lipca 2014 r. pełniący obowiązki dyrektora szkoły skierował do S. W. pismo z prośbą o zwrot przedmiotów służbowych w związku z odwołaniem ze stanowiska dyrektora. Przede wszystkim jednak, już w dniu [...] lipca 2014 r., I. K., Dyrektor Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi telefonicznie poinformowała S. W. o odwołaniu go z funkcji dyrektora szkoły, odczytując w całości treść pisma, oraz o tym, że pismo zostało wysłane pocztą na jego adres domowy. Oznacza to, że S. W. miał nie tylko realną możliwość zapoznania się z treścią aktu odwołania już w lipcu 2014 r., ale w dniu [...] lipca 2014 r. został wprost zapoznany z jego treścią przez Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej.
Organ podniósł, że przepis art. 52 § 3 P.p.s.a. wymaga jedynie, żeby skarżący mógł się dowiedzieć o wydaniu określonego aktu, nie przewiduje przy tym obowiązku doręczenia tego aktu do rąk własnych. Skoro zatem skarżący dowiedział się o odwołaniu go ze stanowiska w dniu [...] lipca 2014 r., to termin do wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem [...] lipca 2014 r.. Tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r.. W związku z tym skarga na przedmiotowy akt odwołania, wobec braku uprzedniego skutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stała się niedopuszczalna i dlatego powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Na wypadek, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił powyższego poglądu, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Argumentując wniosek w tym zakresie organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jednakże nie budziło wątpliwości organu, że mając taki charakter nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a.. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakwalifikowanie takiego odwołania jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wydaje się najbardziej uzasadnione. Tylko w ten sposób możliwe będzie zapewnienie kontroli sądowej nad działaniem organu administracji publicznej po wyczerpaniu uprzednio trybu wskazanego w art. 53 3 P.p.s.a.. Wobec tego bezzasadny stał się zarzut skargi mówiący o niezachowaniu formy decyzji administracyjnej, jak też naruszenia przepisów k.p.a., gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie niniejszej.
Uzasadniając kontrolowany wyrok Sąd Wojewódzki wskazał, że wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odrzucenie skargi jest niezasadny. W judykaturze przyjmuje się, że powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. Akt odwołania jest władczą czynnością, regulowaną prawem administracyjnym, która jako taka podlega kontroli sprawowanej przez sądy niezależnie od charakteru kształtowanego przez ten akt stosunku prawnego oraz wywoływanych przez niego skutków. Akt ten jest dokonywany odpowiednio w formie zarządzenia (jeżeli organ odwołujący dyrektora jest jednoosobowy) lub uchwały (jeżeli organ jest kolegialny). Zaskarżony akt podlega zatem kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a.. Ponadto ustawa o systemie oświaty dla czynności odwołania dyrektora nie przewiduje trybu decyzyjnego, jak to wyraźnie czyni choćby w art. 9 c ust.
- 6. Nie odsyła również w tym zakresie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art.
- 15) oraz załatwienia sprawy decyzją (art. 104). Dla przykładu w orzecznictwie za akt z zakresu administracji publicznej uznaje się uchwałę w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury (patrz wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11). W wyroku tym NSA wskazał, iż kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11 wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy)". Skarga na tego typu akt stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
Sąd I instancji stwierdził, że nie można także uwzględnić zarzutu wskazującego na niedopełnienie przez skarżącego obowiązku skutecznego wezwania do usunięcia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu na przedmiotowy akt. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zwierająca akt odwołania, skierowana do skarżącego, nie została podjęta przez adresata i w dniu [...] sierpnia 2014 r. Urząd Pocztowy zwrócił ją organowi. Zarówno na kopercie, jak i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel nie dokonał adnotacji o pozostawieniu przesyłki na okres 14 dni w placówce pocztowej (brak adnotacji o dokonaniu tzw. awiza).
Wobec tego nie można przyjąć, że akt odwołania skutecznie doręczono stronie w trybie zastępczym (art. 44 § 1- 4 k.p.a.). Akt odwołania dyrektora placówki oświatowej jest wydawany w sprawie administracyjną i choć nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., to jednak z uwagi na doniosłe dla strony skutki prawne powinien być jej doręczony. Zgodnie z zasadą ogólną pisemności, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 14 § 1 k.p.a. (z niewielkimi wyjątkami wynikającymi z § 2), przyjmowanie od stron i uczestników postępowania oraz przekazywanie im pism stanowi zasadniczą formę komunikowania się organu administracyjnego z tymi podmiotami. W tym kontekście stwierdzić należy, że w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga jest niedopuszczana. Organ bowiem nie wykazał w jakiej dacie skutecznie doręczył stronie akt odwołania, a za doręczenie nie może być uznane telefoniczne zakomunikowanie stronie wydania takiego aktu.
Wobec tego Sąd Wojewódzki nie może kwestionować twierdzeń skarżącego, co do daty otrzymania aktu odwołania i podjętych przez stronę dalszych czynności wskazanych w skardze, a te wskazują na dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a..
Przechodząc do oceny samego aktu odwołania Sąd I instancji wskazał, że swoboda organu prowadzącego szkołę publiczną, w przypadku podejmowania aktu o odwołaniu dyrektora z jego funkcji, ograniczona została regulacją zawartą w art. 38 ustawy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust.
- 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.
WSA w Warszawie wskazał, że dokonując interpretacji tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 (publik. OSNP 1997/19/369) wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione w art. 38 w powołanej ustawie. Przepis ten stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli i musi być traktowany ze szczególną uwagą zarówno przez organy decydujące, nadzorujące lub sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te rzeczywiście funkcjonowały w praktyce. Nie każde zatem uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły.
W ustawie o systemie oświaty brak jest definicji legalnej terminu "przypadek szczególnie uzasadniony". Jest to termin nieostry i ocenny (podwójnie wartościujący). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pojęcie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest tożsame z uznaniem administracyjnym. Oczywiście rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o ten przepis jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, bowiem organ "może odwołać" nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jednak przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów prawa administracyjnego jest złożone i sporne.
Użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów.
Jak wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12 (LEX nr 1226469) o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2006 r., IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/01, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11 podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego", wskazał że mogą to być: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
W ocenie Sądu I instancji okoliczności wskazane w uzasadnieniu aktu odwołania, jak i stawiane skarżącemu zarzuty, w pełni potwierdzają ziszczenie się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skala stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń prawa, które stały się udziałem skarżącego, swoisty długotrwały konflikt z kadrą nauczycielską, radą pedagogiczną i samorządem uczniowskim i brak prognoz na poprawę zaistniałego stanu rzeczy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uprawniały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do podjęcia tak radykalnej decyzji. Dotychczasowe zarządzanie ZSCKR powodowało destabilizację szkoły w obszarze kształcenia, wychowania i opieki, a działania jej dotychczasowego dyrektora, zwłaszcza relacje z nauczycielami i uczniami nie mogły być tolerowane zarówno przez organ oświatowy, jaka i prowadzący szkołę.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarzuty stawiane S. W. mają oparcie w materiale dowodowym sprawy, tj. w protokole kontroli doraźnej Kuratorium Oświaty w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r., jak i protokole z kontroli Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2014 r.. Organ uzyskał także w dniu [...] lipca 2014 r. od Kuratora Oświaty w [...] pozytywną opinię w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora ZSCKR w [...]. Natomiast zarzut potencjalnego uchybienia 5 - dniowego terminu do złożenia opinii nie ma w sprawie znaczenia, albowiem niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (art. 38 ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty).
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu przekonywujące uzasadnienie, które pozwalało przyjąć za słuszne zastosowanie wobec skarżącego instytucji odwołania ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma oparcie w materiale aktowym sprawy i wobec twierdzeniom strony skarżącej, nie można mu przypisać cech dowolności.
Od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku S. W. wniósł skargę kasacyjną, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zgromadzony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez okresu wypowiedzenia.
Autor skargi kasacyjnej zakwestionował ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie, w jakim dotyczą one wykładni oraz oceny prawidłowości zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W jego ocenie dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia tego przepisu jest wadliwa i prowadzi do zbyt szerokiego ujęcia przesłanek warunkujących natychmiastowe odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej w trakcie roku szkolnego. Jest to sprzeczne zarówno z wolą ustawodawcy, który dążył do wąskiego zakreślenia ram tej instytucji prawnej jako narzędzia wyjątkowego, ale również z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa w tej materii.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na zawarty w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 problematyczny w praktyce zwrot "przypadki szczególnie uzasadnione". W przekonaniu autora skargi kasacyjnej jego rozumienie winno być podobne do analogicznego zwrotu w art. 36a ust. 8 ustawy o systemie oświaty, z tym że tam mowa jedynie o "uzasadnionych przypadkach", różnica polega zatem na dodaniu przysłówka "szczególnie". Zawęża to pole zastosowania tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Chodzi o działanie lub zaniechanie o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym, mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
Jeszcze inne określenie omawianej przesłanki odwołania w orzecznictwie wskazuje na to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego, subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12, zwrócił uwagę, że sam fakt prowadzenia przeciwko dyrektorowi postępowania karnego (a tym bardziej również dyscyplinarnego) nie jest dostatecznym argumentem przemawiającym za natychmiastowym odwołaniem z funkcji. Jest oczywiste - także z uwagi na wymaganie odpowiedniego stosowania art. 30 § 4 kodeksu pracy - że w sytuacji zastosowania tego przepisu organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia decyzji oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się w związku z tym, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji, wywód i argumentacja powinny zaś podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organ bezpodstawnie powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 2, odwołując dyrektora szkoły z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie, w taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje bowiem na wyjątkowość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ze skutkiem natychmiastowym i jednocześnie dookreślając od strony negatywnej pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jednoznacznie wskazują na to, że nie mieści się w nim ani spór odnośnie poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkoły, ani kwestie gospodarki finansowej szkoły, organizacja pracy placówki, ale również konflikt dyrektora ze współpracownikami lub organem prowadzącym szkołę.
Przenosząc te prawne rozważania na grunt stanu faktycznego, który był podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że formułowane w treści aktu odwołania zarzuty mające uzasadniać podjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi takiej decyzji nie dają podstaw do uznania, że w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". Podnoszone argumenty dotyczą sfery organizacji pracy szkoły oraz współpracy dyrektora z nauczycielami, rodzicami i uczniami, a zatem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie same nie mogą stanowić podstawy do podjęcia decyzji o natychmiastowym odwołaniu z funkcji. W dalszej kolejności należy mieć na uwadze, że samo wszczęcie przez Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] postępowania dyscyplinarnego względem skarżącego również nie stanowi samodzielnej przesłanki odwołania go z pełnionej funkcji, gdyż nie dowodzi ono w żaden sposób, iż stawiane mu zarzuty są prawdziwe.
Nadmienić tu należy, że Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w orzeczeniu dyscyplinarnym z dnia [...] kwietnia 2015r., sygn. [...] umorzyła postępowanie toczące się przeciwko skarżącemu z uwagi na brak ustalenia w sprawie zaistnienia deliktu dyscyplinarnego. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zarzuty formułowane przed Komisją Dyscyplinarną były tożsame z uzasadnieniem aktu odwołania ze stanowiska, co negatywnie rzutuje na wiarygodność tych przesłanek odwołania. Skarżący kasacyjnie zatem podnosi, iż zarówno Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując wykładni i zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty dopuścili się uchybień, których skutkiem jest ujęcie przesłanek zawartych w powyższym przepisie prawa w sposób zbyt szeroki, a w konsekwencji odwołanie skarżącego w trybie natychmiastowym z funkcji dyrektora ZSCKR w [...] podczas, gdy brak było ku temu podstaw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, i zasadzenie na jego rzecz kosztów postepowania według norm przepisanych.
Wskazał, że w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę do wydania przedmiotowego aktu, odwołując się przy tym do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych. Sąd ten zauważył m.in., że "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w przywołanym przepisie, to zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działania rutynowe, codzienne); mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły; przypadek ten zachodzi wówczas, gdy stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska godzi w interes szkoły jako interes publiczny.
Skarżący kasacyjnie, uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt ustawy o systemie oświaty, przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ze skutkiem natychmiastowym może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach, a pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko. Zatem wykładnia przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej nie odbiega od wykładni dokonanej przez Sąd I instancji. Wobec tego, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię należy uznać za bezzasadny.
Zauważył Minister, że skargi kasacyjnej nie oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, zatem nie zakwestionowano stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Biorąc pod uwagę niekwestionowane ustalenia faktyczne, wynikające z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji uznał, że skala stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń prawa, które stały się udziałem skarżącego, swoisty długotrwały konflikt z kadrą nauczycielską, radą pedagogiczną i samorządem uczniowskim i brak prognoz na poprawę zaistniałego stanu rzeczy, uprawniały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do podjęcia aktu w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora ZSCKR w [...]. Dotychczasowe zarządzanie powodowało bowiem destabilizację szkoły w obszarze kształcenia, wychowania i opieki.
Minister podkreślił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało niezbicie, że szkoła była niewłaściwie zarządzana, co powodowało destabilizację pracy szkoły w zakresie wszystkich jej funkcji. Działania S. W., jako organizatora i kierownika zespołu nauczycielskiego, stanowiły ponadto negatywny przykład dla społeczności szkolnej, w szczególności dla młodzieży, a także podważały wizerunek szkoły w środowisku lokalnym. Opisane zdarzenia i zjawiska, w sposób rażący, negatywnie wpływały na skuteczną i sprawną realizację podstawowych zadań szkoły z zakresu dydaktyki, wychowania i opieki. Stanowiły one szczególnie uzasadnione przypadki, nie pozwalające na dalsze zajmowanie przez S. W. stanowiska Dyrektora ZSCKR w [...]. Naruszenia te miały bowiem charakter kwalifikowany i nie sposób uznać, że stanowiły jedynie zwykłe naruszenia obowiązków i przepisów prawa. Charakter tych naruszeń przemawiał za uznaniem, że nie było możliwe dalsze pełnienie przez S. W. funkcji kierowniczej i zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Mając powyższe na uwadze, stwierdził autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie tego przepisu należy uznać za bezpodstawny. Natomiast pismo skierowane przez pracowników ZSCKR w [...] do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] nie stanowiło przesłanki do odwołania S. W. ze stanowiska Dyrektora ZSCKR w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił, że kwestionowany wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wskutek jego niewłaściwej wykładni i zastosowania skutkującego uznaniem, że zgromadzony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący odwołanie skarżącego z funkcji dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez okresu wypowiedzenia.
Wskazać należy, że choć powyższy zarzut określony został w skardze kasacyjnej jako zarzut "niewłaściwej wykładni i zastosowania", to sposób jego skonstruowania oraz uzasadnienie wyraźnie wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty dopatruje się w zastosowaniu tego przepisu przez Sąd I instancji w zaistniałym stanie faktycznym sprawy.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia prawa materialnego, ponieważ do ustalonego w sprawie stanu faktycznego prawidłowo zastosowano określoną hipotezę normy prawnej, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Stan faktyczny w niniejszej sprawie, także w ocenie składu orzekającego NSA, jest bezsporny, bezsporne są również naruszenia jakich dopuścił się dyrektor szkoły. Pozostaje ocena, czy naruszenia te stanowiły szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej ustawą, stanowiący, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W myśl ust. 2 tego przepisu opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust.
- 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej.
Powyższy przepis należy do szerszego katalogu regulacji przewidujących możliwość odwołania nauczyciela z funkcji kierowniczej, przy czym jest to katalog zamknięty, co ma na celu zapewnienie stabilności stosunku zatrudnienia. Przesłanka określona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy jest przesłanką fakultatywną, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "może odwołać". Ponadto, z brzmienia komentowanego przepisu wynika, że ustawodawca zezwala na odwołanie z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, obwarowując jednak to zdarzenie przesłanką formalnoprawną w postaci konieczności zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, a także przesłanką materialnoprawną określoną, jako "przypadek szczególnie uzasadniony", co daje organowi prowadzącemu pewną swobodę w ocenach, jednak swoboda ta nie może być utożsamiana z uznaniem administracyjnym i nie może oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora.
Zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, że nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu.
Na gruncie komentowanej regulacji można wywieść, że w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca świadomie zawęził zakres stosowania tego przepisu do sytuacji wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Odkodowując treść użytego w omawianym przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaznaczyć trzeba, że musi być ono rozumiane wąsko i oznaczać może albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu.
Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, szczególnie uzasadnione przypadki to takie zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), wyraźnie mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe pozbawienie dyrektora funkcji kierowniczej, przed zakończeniem okresu na który został powołany, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest więc wystarczające do zastosowania tej formy odwołania, a jedynie takie, które powoduje konieczność natychmiastowego zaprzestania spełniania przezeń tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego.
Dla odwołania szefa placówki oświatowej w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że naruszył on przepisy ustawy o systemie oświaty, a w szkole, którą zarządzał, pojawiły się nieprawidłowości.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie podważył dokonanych w sprawie ustaleń które, także w przekonaniu składu orzekającego NSA, można uznać za wystarczające w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i wynikającej z niego konieczności wykazania szczególnie uzasadnionej przyczyny, stanowiącej podstawę do natychmiastowego (w trakcie roku szkolnego) odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły.
Wśród wielu zdarzeń opisanych przez organ znajdują się bowiem sytuacje odpowiadające wymaganiom dla wąsko pojmowanej, kwalifikowanej przesłanki, określonej jako "szczególnie uzasadniony przypadek", w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły.
Do takich sytuacji należy zaliczyć zdarzenia, w których doszło do naruszenia przez skarżącego kasacyjnie przepisów obowiązującego prawa. Należy wziąć przy tym pod uwagę okoliczność, że S. W., jako dyrektor szkoły był osobą szczególnie zobowiązaną do przestrzegania w zakresie sprawowanych obowiązków przepisów regulujących prawa i obowiązki podległych mu pracowników. Zadania dyrektora szkoły zostały określone w dwóch odrębnych regulacjach ustawowych: Karcie Nauczyciela oraz w ustawie o systemie oświaty, które zobowiązują dyrektora do ich przestrzegania. Tymczasem z niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie wielokrotnie łamał przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191) stosując wobec podległych nauczycieli kary w niej nieprzewidziane, zatrudniając nauczycieli kontraktowych i mianowanych niezgodnie z jej przepisami (uchybienie art. 10 ust. 4 i ust. 5 pkt. 1-6 Karty Nauczyciela), a także prowadząc lekcje nie mając do tego kwalifikacji opisanych rozporządzeniem ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1207), co narusza art. 9 ust. 1 pkt. 1 Karty Nauczyciela.
Ustalono także, że skarżący kasacyjnie kwestionował uprawnienia i kompetencje Rady Pedagogicznej, naruszając przepisy art. 40, art. 41 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 4 i art. 43 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. 2015 poz. 2156).
W przekonaniu składu orzekającego NSA, w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej interpretacji przepisu stanowiącego podstawę do wydania przedmiotowego aktu, prawidłowo odwołując się przy tym do poglądów wyrażonych w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych.
Należy zatem przyjąć, że w sprawie nie doszło do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń, a WSA w Warszawie prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. Powyższa ocena uzasadnia także oddalenie przez NSA skargi kasacyjnej na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a..
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.