Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2085/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r. umarzającą postępowanie z wniosku J. T. o wydanie decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski "[...]" przejęty na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wyłączony był spod działania tegoż dekretu.
Minister wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 2007 r. J. T. wystąpił do Wojewody M. o stwierdzenie, że majątek ziemski "[...]" lit. J oraz lit. L wyłączony był spod działania przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W trakcie postępowania zmarł wnioskodawca. Zostało złożone postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku i w miejsce zmarłego wstąpili jego spadkobiercy.
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2009 r. umorzył postępowanie. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie było wydane orzeczenie z dnia 31 października 1949 r. i brak jest możliwości usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowego orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska "[...]" o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność J. T. podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Rozpoznając ponownie sprawę wskutek złożonych odwołań R. T i J. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu I instancji.
J. T. podaniem z dnia 30 kwietnia 1948 r. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych o zwrot gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni ok. [...] ha w gminie K. jako nie podpadającego pod działanie reformy rolnej z uwagi, że użytki rolne wynosiły mniej niż [...] ha. Urząd Wojewódzki po rozpatrzeniu tego podania orzeczeniem z dnia 31 października 1949 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska "[...]" o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność J. T. podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone J. T. w dniu 4 listopada 1949 r. Następnie J. T. wnioskiem z dnia 13 grudnia 1956 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa o uchylenie orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego z dnia 31 października 1949 r. na zasadzie art. 101 lit. b/ rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi pismem z dnia 28 października 1957 r. poinformowano J. T., że nie ma podstaw do zmiany orzeczenia z dnia 31 października 1949 r.
Organ podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie, że majątek ziemski "[...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zostało zakończone orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego z dnia 31 października 1949 r. po rozpatrzeniu wniosku J. T.. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne orzeczenie, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe i z tego powodu konieczne było jego umorzenie.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła J. T..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd I instancji stwierdził, że orzekanie w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) należy do drogi postępowania administracyjnego poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, zarówno w latach 40 ubiegłego wieku, jak również obecnie. Stanowisko powyższe zostało ostatnio ugruntowane w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). Oznacza to, że strona zasadnie, wystąpiła do organu administracji publicznej, nie zaś do sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie, że majątek "[...]" był wyłączony spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jednakże Sąd wskazał, że uwadze strony uszło, iż z takim samym wnioskiem wystąpił poprzednio właściciel przejętej na rzecz Państwa nieruchomości – Jan T. T., który złożył wniosek w trybie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej o uznanie, że nieruchomość ta była wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jako podstawę wniosku powołał wówczas okoliczność, że użytki rolne składające się na majątek nie przekraczały powierzchni 50 ha. Z tego względu majątek "[...]" nie mógł zostać przejęty na potrzeby reformy rolnej.
Sąd wskazał, iż powyższy wniosek został załatwiony poprzez wydanie przez Urząd Wojewódzki Warszawskiego Wydziału Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczenia z dnia 31 października 1949 r., w którym żądanie nie zostało uwzględnione. Strona postępowania nie skorzystała z możliwości jego zaskarżenia w trybie odwołania i orzeczenie stało się ostateczne.
Ustosunkowując się do zarzutu, że owo orzeczenie nie spełniało wymogów decyzji administracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że pogląd ten jest chybiony. Otóż w dacie procedowania obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Przytaczając treść art. 75 tegoż rozporządzenia, Sąd nie dopatrzył się, aby omawiane orzeczenie nie odpowiadało wymogom, jakie nakładały obowiązujące wówczas przepisy prawa.
Sąd wskazał, iż w roku 1956 r. J. T. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania, które wówczas stanowiło odpowiednik postępowania nieważnościowego, żądając uchylenia orzeczenia z 1949 r. jako wydanego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi organ pismem z dnia 28 października 1957 r. poinformował zainteresowanego, że nie ma podstaw do zmiany kwestionowanego orzeczenia. W niniejszym postępowaniu strona nie kwestionowała ważności pisma z dnia 28 października 1957 r., lecz wszczęła ponowne postępowanie oparte na normie § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego.
Ponadto Sąd wskazał, iż istotne dla sprawy dokumenty zostały zgromadzone, poddane ocenie i stanowiły materiał dowodowy przy orzekaniu przez organy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że obecnie składając wniosek o wyłączenie majątku "[...]" spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wnioskodawca J. S. T., a następnie jego spadkobiercy wskazywali tę samą okoliczność faktyczną, która legła u podstaw wniosku złożonego w latach 40 ubiegłego wieku. Mianowicie powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa nie przekraczała powierzchni 50 ha. Organ zatem procedowałby ponownie w tej samej sprawie, co byłoby niedopuszczalne, istnieje bowiem w tym przedmiocie ostateczna decyzja administracyjna. Nie zmieniły się okoliczności sprawy, które dawałyby podstawy do ponownego jej prowadzenia.
Inną natomiast jest kwestią, czy owo orzeczenie z dnia 31 października 1949 r. nie jest dotknięte wadą nieważności, tudzież zaistniały podstawy wznowieniowe. W tym celu jednak wszczyna się postępowania nadzwyczajne, nie zaś po raz drugi zwykłe. Trafnie zatem organ uznał, że niedopuszczalne byłoby orzekanie po raz wtóry w tej samej sprawie.
Sąd wskazał także, iż osoby, które wystąpiły z wnioskiem są spadkobiercami po J. T. T. i swoje uprawnienia wywodzą w prostej linii od właściciela przejętego majątku. Tym samym zaistniała tożsamość podmiotowa, uniemożliwiająca ponowne prowadzenie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. T..
Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
- – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, które doprowadziło do uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania;
- – § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w ten sposób, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania Wojewoda M., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie rozpatrzyły merytorycznie sprawy, a tym samym nie wydały merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania, iż dana nieruchomość wyłączona jest spod działania postanowień dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r.;
- – art. 2 ust 1 pkt e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w ten sposób, że na cele reformy rolnej została przeznaczona nieruchomość, której powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała obszaru 50 ha;
- – art. 8 k.p.a. w ten sposób, że organy administracyjny poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku J. T. naruszyły zasadę zaufania obywatela do organów administracji orzekających w indywidualnych sprawach.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy powstanie trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania oraz stwierdzony zostanie brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy brak przedmiotu postępowania, osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy czy też brak jest podstawy prawnej, która umożliwiałaby wydanie decyzji merytorycznej.
W niniejszej sprawie przedmiot postępowania z pewnością istnieje - jest nim majątek ziemski "[...]". Następcy prawni właściciela J. T. mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a podstawą prawną jest § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zdaniem skarżącej prawem strony jest żądanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Artykuł 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w wypadku, gdy brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Podniesiono, że Sąd w wyroku poprzez utrzymanie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje, iż brak oryginałów dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii i to uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Taka sytuacja powoduje, że obywatel ponosi negatywne skutki zaniechań organów administracji, bowiem nie jest winą skarżącej, iż oryginalne dokumenty, które winny znajdować się w aktach zaginęły lub uległy zniszczeniu.
W ocenie skarżącej orzeczenie z dnia 31 października 1949 r. nie odpowiadało wymogom przewidzianym dla decyzji, stąd też nie stanowi to przeszkody aby obecnie właściwy organ wydał decyzję merytoryczną. W oparciu o zgromadzone dokumenty można stwierdzić, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości J. T. nie przekraczała obszaru 50 ha. Wskazują one na rozbieżności w zakresie oznaczenia powierzchni nieruchomości oraz ich przeznaczenia. Do takich okoliczności zaliczyć należy przede wszystkim rozbieżności pomiędzy urzędowym określeniem powierzchni przez mierniczego przysięgłego J. R., który 27 kwietnia 1948 r. w sposób jednoznaczny stwierdził, że użytki rolne majątku J. T. nie przekraczają powierzchni 50 ha. Nie istnieje żaden inny dokument urzędowy sporządzony przez osobę uprawnioną, który wskazywałby inną powierzchnię użytków rolnych. Dopiero dowolnie sporządzone protokoły z dnia 27 stycznia 1949 r. oraz 19 sierpnia 1957 r. w sposób odmienny określiły powierzchnię gruntów. Wszystkie te rozbieżności winny być rozstrzygane na korzyść skarżącej, co więcej jako podstawę ustaleń faktycznych winny zostać wzięte ustalenia mierniczego przysięgłego.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Bezsporne w sprawie jest, iż orzeczeniem z dnia 31 października 1949 r. rozpoznano w trybie art. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), wniosek dotychczasowego właściciela majątku ziemskiego "[...]" o uznanie, że przedmiotowa nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o reformie rolnej. Orzeczenie o podpadaniu tej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu jest prawomocne i pozostaje w obrocie prawnym. Pozostając w obrocie prawnym wywołuje określone skutki. Takim skutkiem jest brak podstaw do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy na podstawie powołanego wyżej § 5 rozporządzenia co do wyłączenia przedmiotowej nieruchomości spod działania postanowień art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu. Jak słusznie podniósł to Sąd I instancji istnieje bowiem tożsamość sprawy rozstrzygniętej już na drodze administracyjnej uniemożliwiająca kolejne jej rozpoznanie.
Tożsamość ta istnieje, bowiem występują te same podmioty w sprawie (b. właściciel i wywodzący z jego prawa – spadkobiercy), dotyczy ona tego samego przedmiotu (rozstrzygnięcie czy majątek ziemski "[...]" podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej) i tego samego stanu prawnego (taka sama podstawa prawna orzekania, tj. § 5 ww. rozporządzenia) przy niezmiennym stanie faktycznym.
W takiej sytuacji zasadnie organ umorzył postępowanie administracyjne. Umorzone postępowanie jest rozstrzygnięciem formalnym, a nie merytorycznym. Gdyby zaś doszło do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 12 lutego 2007 r. i wydania decyzji, byłaby ona dotknięta wadą nieważności, gdyż dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W związku z tym całkowicie chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia art. 8 k.p.a., jak i przepisów dekretu o reformie rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu.
Dopóki w obrocie pozostaje przedmiotowe orzeczenie z dnia 31 października 1949 r. brak jest podstaw do rozstrzygnięcia merytorycznego kolejnego wniosku złożonego w tej samej sprawie.
W tym trybie nie jest również możliwa ocena prawidłowości powyższego orzeczenia. Do tego służą bowiem odpowiednie tryby nadzwyczajne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.