Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SAB/Op 82/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R.-S. na bezczynność Rektora Politechniki [..] w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Rektora Politechniki [..] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 września 2016 r. w części dotyczącej żądania zawartego w punkcie 1 wniosku poza żądaniem obejmującym wskazanie podstawy prawnej przedłużania zatrudniania adiunktów, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. A.R.-S. zwróciła się o udostępnienie (przesłanie na wskazany adres e-mail lub za pośrednictwem poczty) odpersonalizowanych informacji na temat:
- 1) przyjętych na Politechnice [..] zasad przedłużania umów pracownikom, zatrudnionym na umowę-mianowanie na czas nieokreślony na stanowisku adiunkta przed dniem 1 października 2013 r., którzy nie uzyskali w terminie 8 lat wymaganego stopnia doktora habilitowanego, a których objęła nowelizacja ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, a w szczególności o wyjaśnienie:
- - na podstawie którego przepisu ww. ustawy organ przedłuża adiunktom umowy zawarte na czas nieokreślony,
- - jakie szczegółowe kryteria decydowały w latach 2013-2016 o tym, czy pracownikowi zatrudnionemu na podstawie umowy mianowania na czas nieokreślony przedłużano umowę, a jeśli przedłużano, to na jaki okres czasu;
- 2) przyjętych na Politechnice [..] zasad okresowej oceny nauczycieli akademickich, a w szczególności:
- - kryteriów i wytycznych oceniania, na podstawie których poszczególni nauczyciele otrzymują ocenę negatywną, pozytywną lub wyróżniającą,
- - wymaganej liczby punktów do uzyskania oceny pozytywnej i wyróżniającej, w zakresie formalnego dorobku naukowego, dydaktycznego i organizacyjnego ocenianego nauczyciela akademickiego.
W odpowiedzi na wniosek przesłanym drogą elektroniczną pismem z dnia [..] września 2016 r., nr [..], organ poinformował skarżącą, że przedłużanie zatrudnienia nauczycieli akademickich w Politechnice [..] na stanowisku adiunkta następuje na podstawie art. 120 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Ponadto wskazał, że nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie, zaś zasady dokonywania oceny i sposób jej wykorzystania określa statut uczelni, zgodnie z art. 132 ww. ustawy.
Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. A.R.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Rektora Politechniki [..] w sprawie udostępnienia żądanej informacji podnosząc, że nie udzielono jej wnioskowanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [..] wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej wywodząc, że stosowna odpowiedź na wniosek została udzielona w piśmie z dnia [..] września 2016 r. Zdaniem organu, żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, skarżąca sama przyznała, że organ wskazał przepisy, w oparciu o które dokonuje zarówno zatrudnienia, jak i przedłużenia umów oraz przepisy statutu w części regulującej kryteria oceny pracowników naukowych. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że w statucie Politechniki [..] nie ma szczegółowych informacji ani kryteriów dotyczących okresowej oceny nauczycieli, ponieważ § 88 ust. 1 statutu stanowi, że kryteria okresowych ocen nauczycieli akademickich, zgodnych z art. 132 ustawy oraz tryb ich przeprowadzania stanowią załącznik nr 8 do statutu. Wskazał też, że wszystkie akty decydujące o prawach i obowiązkach pracowników Politechniki są zamieszczane na stronie internetowej uczelni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyjaśnił, że w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 wniosku dotyczącego wskazania podstawy prawnej przedłużania zatrudnienia adiunktów, skarżąca w istocie domaga się informacji o przepisach prawa i udzielenia przez organ stosownych wyjaśnień w tej kwestii. Tymczasem w ocenie Sądu tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. W tym zakresie organ nie pozostawał zatem w bezczynności, skoro poinformował skarżącą o swoim stanowisku, wskazując na art. 120 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.
W odniesieniu do dalszych żądań wniosku, Sąd stwierdził, że dotyczył on informacji publicznych, a więc w zakresie wniosku skarżącej odnośnie do pytania zawartego w punkcie 1, obejmującego wskazanie, jakie zasady i szczegółowe kryteria decydowały w latach 2013-2016 o przedłużaniu umów pracownikom, a jeśli umowy przedłużano, to na jaki okres czasu organ pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 5 września 2016 r. w powyższym zakresie. W ocenie Sądu, opisana wcześniej bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu I instancji informacje dotyczące zagadnień zawartych w punkcie 2 (zasady okresowej oceny nauczycieli akademickich) i częściowo w punkcie 1 wniosku (zasady przedłużania umów), zostały określone w uchwalonym - uchwałą nr [..] Senatu Politechniki [..] z dnia [..] marca 2012 r. - statucie Politechniki [..], stanowiącym załącznik do obwieszczenia Nr [..] Rektora Politechniki [..] z dnia [..] czerwca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu statutu (m.in. w § 80 i § 85 oraz w załączniku nr 8 do statutu), a więc Rektor Politechniki [..] prawidłowo poinformował skarżącą, że żądane w omawianym zakresie informacje określa statut uczelni, opublikowany na stronie BIP organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.R.-S. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktu trzeciego, wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a na skutek tego zobowiązanie Rektora Politechniki [..] do udzielenia informacji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wadliwe przyjęcie, że Politechnika [..] wypełniła obowiązek powiadomienia o szczegółowych kryteriach oceny pracowników naukowych uczelni, zgodnie z treścią wniosku skarżącej z dnia 5 września 2016 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskodawczyni jednoznacznie wskazała, że jest zainteresowana udostępnieniem danych o wymaganej liczbie punktów do uzyskania oceny pozytywnej i wyróżniającej, zaś informacja zawarta w BIP Politechniki nie zawiera takiej informacji, wobec czego właściwym było udostępnienie kryteriów punktowych na wniosek, które zapewne Politechnika posiada. Do skargi kasacyjnej załączono udostępniane przez inne uczelnie formularze oceny nauczycieli akademickich wraz z kryteriami oceny, udostępniane na stronach BIP tych uczelni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym istotne jest, że w ramach tego zarzutu nie wskazano, czy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 z późn. zm.) – dalej u.d.i.p.
Rozpatrując skargę kasacyjną w powyższych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym przyjęciu, że Politechnika [..] wypełniła obowiązek powiadomienia o szczegółowych kryteriach oceny pracowników naukowych uczelni, zgodnie z treścią wniosku skarżącej z dnia 5 września 2016 r.
Przepisem, który dotyczy kwestii udostępniania informacji publicznej na wniosek, w ramach prawa dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), zawierającym aspekty zarówno procesowe, jak i materialne - jest przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowiący, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe było zatem kwestionowanie bądź prawidłowości jego wykładni bądź prawidłowości jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Sposób sformułowania zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej i jego uzasadnienie przedstawione w uzasadnieniu tej skargi wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości wykładni powyższych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji, lecz zarzuca ich niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zarzut skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia dotyczy błędnego uznania przez Sąd, że organ prawidłowo zareagował na wniosek, który dotyczył m.in. danych o wymaganej liczbie punktów do uzyskania oceny pozytywnej i wyróżniającej, a Politechnika [..] w ślad za ogólnymi, a przez to w niewielkim stopniu skonkretyzowanymi kryteriami wynikającymi z zapisów Statutu i załączników posiada zapewne kryteria punktowe, które nie zostały opublikowane w BIP. Zarzut ten odnoszony do treści udzielonej odpowiedzi i oceny wniosku złożonego w niniejszej sprawie dotyczy zatem istotnego elementu stanu faktycznego tej sprawy.
Przypomnieć wobec tego należy, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zakresie objętym obecnie skargą kasacyjną stwierdził, że zasady okresowej oceny nauczycieli akademickich oraz zasady przedłużania umów określone zostały w uchwalonym - uchwałą nr [..] Senatu Politechniki [..] z dnia [..] marca 2012 r. - statucie Politechniki [..], stanowiącym załącznik do obwieszczenia Nr [..] Rektora Politechniki [..] z dnia [..] czerwca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu statutu (m.in. w § 80 i § 85 oraz w załączniku nr 8 do statutu), natomiast statut Politechniki został opublikowany na stronie BIP organu. Tak przyjęty stan faktyczny sprawy nie mógł być skutecznie podważony zarzutem naruszenia prawa materialnego – "przez wadliwe przyjęcie, że Politechnika wypełniła obowiązek informacyjny".
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.