Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 817/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Wa 1643/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.S. raportem z dnia [...] marca 2012 r. zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców [...], położonym w miejscowości [...], w okresie od dnia [...] stycznia 1994 r. do dnia [...] kwietnia 1998 r.

Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wezwał stronę do uzupełnienia złożonego raportu o zaświadczenia potwierdzające zameldowanie/zamieszkiwanie świadków w w/w okresie na terenie, na którym położone było gospodarstwo rolne. Żądane dokumenty wpłynęły do Komendy Rejonowej Policji [...] w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił [...] A.S. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2012 r. w wysokości 12%.

Następnie A.S. w ustawowym terminie do wniesienia odwołania od w/w rozkazu personalnego skierowała do Komendanta [...] Policji raport z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatytułowany "odwołanie od decyzji zawartej w Rozkazie Personalnym NR [...] z [...] kwietnia 2012 r." Jako podstawę prawną pisma wskazała przepis art. 127 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Zarzuciła rażące naruszenie: art. 106 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie, iż okoliczności uzasadniające prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 12% powstały dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, że wygasło prawo strony do żądania wyrównania ze względu na przedawnienie roszczeń. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za 3 lata wstecz oraz o wypłatę należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz, tj. od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu odwołania podała, że pracę w gospodarstwie rolnym, której zaliczenie stanowiło podstawę podwyższenia uposażenia zasadniczego o 12%, wykonywała przed wstąpieniem do Policji, w związku z tym odmowa wypłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz w sposób rażący narusza art. 106 ust. 1 ustawy o Policji.

Ponadto wskazała, że w raporcie z dnia [...] marca 2012 r. wnosiła o wypłatę wyrównania uposażenia za 36 miesięcy wstecz, bowiem taki jest okres przedawnienia roszczeń. Nie wnosiła o zapłatę za okres dłuższy niż wynikający z maksymalnego, dopuszczalnego okresu przedawnienia, określonego w art.107 ustawy o Policji. Na poparcie swoich twierdzeń i wniosków przytoczyła liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. zwrócił się do A.S. o sprecyzowanie zarzutów zawartych w/w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., poprzez wskazanie, czy nie zgadza się z decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. czy kwestionuje wzięte pod uwagę okresy wysługi lat, stanowiące podstawę wzrostu uposażenia, czy też żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., określonego w w/w decyzji na dzień [...] kwietnia 2012 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż kwestia ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest sprawą odrębną od żądania wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres 3 lat wstecz. Żądanie przedmiotowego wyrównania rozpatrywane jest bowiem w oparciu o nowy wniosek strony, poprzez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej.

A.S. w odpowiedzi na powyższe pismo oświadczyła, iż zgadza się decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a żąda jedynie wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o przepis art. 107 ustawy o Policji.

Wobec powyższego oświadczenia strony, Komendant [...] Policji pismem z dnia 24 maja 2012 r., działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał przedmiotową sprawę do rozpatrzenia Komendantowi Rejonowemu Policji [...].

Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, odmówił A.S. wypłaty wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., określonego na dzień [...] kwietnia 2012 r. rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozkazu podał, że A.S. została przyjęta do służby w Policji z dniem [...] maja 2008 r. Na dzień przyjęcia do służby zaliczono jej następujące okresy: w Policji – 1 dzień, w zakładach pracy – 4 lata, 6 miesięcy i [...] dni.

Dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. wyżej wymieniona złożyła do Komendanta Rejonowego Policji [...] kompletną dokumentację wraz z wnioskiem o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat. W oparciu o powyższą dokumentację Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalił, że na dzień przyjęcia do służby należy jej zaliczyć do wysługi lat następujące okresy: w Policji – 1 dzień, w zakładach pracy – 4 lata, 6 miesięcy i [...] dni, w gospodarstwie rolnym – 4 lata, 3 miesiące i [...] dni. Wysługa lat, od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego, wynosi na dzień [...] kwietnia 2012 r. łącznie 12 lat, 7 miesięcy i [...] dni. A zatem dopiero od tego momentu przysługuje jej procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat.

Powyższy rozkaz personalny A.S. uczyniła przedmiotem odwołania do Komendanta [...] Policji, w którym zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, iż okoliczności uzasadniające prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 12% powstały dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r., a także art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie, że wygasło prawo strony do żądania wyrównania ze względu na przedawnienie roszczeń. Powołując obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, wypłatę należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz, tj. od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Ponadto stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu podał, iż z przepisów art. 101 ust. 1, art. 105 ust. 2, art. 106 ust. 1 i art. 107 ustawy o Policji, a także przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wynika, że policjant ma możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem dotychczas nieudokumentowanych okresów. Może to mieć miejsce na przykład w sytuacji, gdy przy przyjęciu do służby policjant nie dysponował dokumentami potwierdzającymi okresy podlegające zaliczeniu do wysługi lat.

Z akt osobowych strony wynika, że poza raportem z dnia [...] maja 2012r. uzupełnionym w dniu [...] kwietnia 2012 r., brak jest informacji, że zwracała się ona kiedykolwiek wcześniej z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 106 ustawy o Policji, okolicznością uzasadniającą zmianę wysługi lat było złożenie przez A.S. w dniu [...] kwietnia 2012 r. do organu pierwszej instancji raportu w sprawie zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, wraz z całością dokumentów potwierdzających ten okres. Uwzględniając powyższe, na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalono A.S. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 12% na dzień [...] kwietnia 2012 r.

Skoro zatem roszczenie o zaliczenie dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym stało się wymagalne z dniem [...] kwietnia 2012 r., to w ocenie organu odwoławczego w odniesieniu do wyżej wymienionej nie nastąpiło przedawnienie roszczenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji właściwie odmówił jej wypłaty należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz w związku ze wzrostem uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W skardze na powyższy rozkaz personalny skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.S., zarzuciła rażące naruszenie:

1. - art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, że okoliczności uzasadniające podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego o 12% powstały dopiero w dniu [...] kwietnia 2012;
2. - art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, że wygasło prawo strony do żądania wyrównania ze względu na przedawnienie roszczeń;
3. - art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.;
4. - wadę prawną nieważności, opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...], a także o zasądzenie wypłaty wyrównania uposażenia, tj. należności pieniężnych za okres 3 lat wstecz od dnia ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego na dzień [...] kwietnia 2012 r., tj. licząc od dnia [...] kwietnia 2009 r.

Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Zauważył, iż ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego skarżącej nastąpiło na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], który uprawomocnił się w dniu [...] kwietnia 2012 r. Od tej daty istnieje podstawa prawna do wypłacania skarżącej zwiększonego uposażenia zasadniczego. Ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego w/w decyzją wywołuje skutek ex nunc, a nie ex tunc.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. W uzasadnieniu wyroku podał, że rozkazy personalne - decyzje zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad procesowych, tj. wyrażonej w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art.8 K.p.a.) oraz zasady udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że do ich wydania doszło w następstwie ustalenia i uznania przez Komendanta [...] Policji, że pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], lecz jest nowym wnioskiem o wypłatę wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r., określonego na dzień [...] kwietnia 2012 r. w/w rozkazem personalnym, który inicjuje nową, odrębną sprawę administracyjną.

Powyższych ustaleń Komendant [...] Policji dokonał w oparciu o odpowiedź skarżącej na wezwanie organu z dnia [...] maja 2012 r. do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Odpowiedź tę (zawartą w piśmie skarżącej z dnia [...] maja 2012 r.) organ potraktował jako nowy wniosek, którego zakres żądania nie mieści się w zakresie przedmiotowym rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. W konsekwencji powyższych ustaleń, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Komendant [...] Policji przekazał Komendantowi Rejonowemu [...], zgodnie z właściwością, pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2012 r., celem podjęcia dalszych stosowych działań, tj. rozpatrzenia wniosku o wypłatę wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza w/w korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącą a Komendantem [...] Policji prowadzi do wniosku, że organ poczynił całkowicie wadliwe ustalenia odnośnie treści i zakresu żądania skarżącej, zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W konsekwencji naruszył wynikający z art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Komendant [...] Policji błędnie uznał, że żądanie skarżącej, określone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji zawartej w Rozkazie Personalnym NR [...] z [...] kwietnia 2012 r.", wymaga doprecyzowania w sposób wskazany w wezwaniu z dnia [...] maja 2012 r. Nie nasuwał wątpliwości fakt, iż skarżąca zakwestionowała w/w rozkaz personalny zarzucając, że organ orzekający dopuścił się naruszenia art.106 ustawy o Policji, poprzez błędne ustalenie, że okoliczności uzasadniające podwyższenie uposażenia zasadniczego o 12% powstały dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. oraz art. 107 ww. ustawy, regulującego kwestię przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia w związku z § 5 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez nieuwzględnienie wymienionych przepisów.

Stanowisko skarżącej było jasne – wadliwość rozkazu personalnego upatrywała w nieprawidłowym, w jej ocenie, ustaleniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz zaniechaniu uwzględnienia przepisów o przedawnieniu roszczeń. Potwierdza to również treść powołanych w odwołaniu orzeczeń sądów administracyjnych. Intencją skarżącej było zatem ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przez organ odwoławczy, nie zaś inicjowanie nowej, odrębnej sprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powyższej oceny nie zmienia treść pisma skarżącej z dnia [...] maja 2012 r., w którym oświadcza ona, iż żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wskazany wyżej 3-letni okres. Udzielenie odpowiedzi o wskazanej treści wynikało, zdaniem Sądu, po pierwsze z powodu pewnego rodzaju sugestii, jaką zawierało wezwanie organu z dnia [...] maja 2012 r. do sprecyzowania treści żądania, a po drugie z powodu braku profesjonalnego wykształcenia skarżącej w dziedzinie prawa i związanych z tym trudności w formułowaniu żądań i zarzutów w toku postępowania administracyjnego.

Zauważyć bowiem należy, iż organ zwrócił się do skarżącej o wskazanie "czy nie zgadza się z decyzją Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie, w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, tj. czy kwestionuje wzięte pod uwagę okresy wysługi lat stanowiące podstawę wzrostu uposażenia, czy też żąda jedynie wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. określonego na dzień [...] kwietnia 2012 r. w/w rozkazem personalnym nr [...] z [...] kwietnia 2012 r.".

W ocenie Sądu pierwszej instancji, tak sformułowane wezwanie nie realizuje wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, ani zasady udzielania informacji, określonej w art. 9 K.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Oceny tej dopełnia stanowisko organu, zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] stał się prawomocny z dniem [...] kwietnia 2012 r., to od tej daty istnieje podstawa prawna do wypłacania skarżącej zwiększonego uposażenia zasadniczego.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż skarżąca pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji zawartej w Rozkazie Personalnym NR [...] z [...] kwietnia 2012 r." wniosła zgodnie z pouczeniem do Komendanta [...] Policji za pośrednictwem Komendanta Rejonowego Policji [...] w terminie otwartym do wniesienia odwołania. W piśmie tym wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Spełniła zatem wymogi, określone w art. 128 i 129 § 1 i 2 K.p.a., co obligowało organ odwoławczy do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Ubocznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że intencje skarżącej odnośnie wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] potwierdza dodatkowo okoliczność załączenia do skargi kserokopii rozkazów personalnych Komendanta Rejonowego Policji [...] wydanych w analogicznych przedmiotowo sprawach.

Powołując te decyzje, skarżąca zarzuciła, iż organ orzekający dopuścił się wobec niej "aktu dyskryminacji prawnej", poprzez zaniechanie uwzględnienia przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że skarżąca kwestionowała i w dalszym ciągu kwestionuje prawidłowość rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...].

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do uznania przez Komendanta [...] Policji, iż pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], lecz zawiera nowy wniosek inicjujący odrębną sprawę administracyjną, który winien zostać przekazany do organu pierwszej instancji na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. W konsekwencji, brak było podstaw do rozpatrzenia tego wniosku w administracyjnym toku instancji i wydania zaskarżonych w sprawie rozkazów personalnych w przedmiocie odmowy wypłaty A.S. wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. Podane błędy proceduralne organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia rzeczywistej woli skarżącej oraz treści jej żądania stanowiły przyczynę uchylenia rozkazów personalnych organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Komendant [...] Policji rozpatrzy odwołanie A.S. od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant [...] Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, które miało wpływ na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez oddalenie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że skarżąca raportem z dnia [...] marca 2012 r. zwróciła się o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wniosek został rozpatrzony, Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalił skarżącej wzrost uposażenia zasadniczego na dzień [...] kwietnia 2012 r. w wysokości 12%. W odwołaniu skarżąca nie kwestionowała rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], tylko wnosiła o dodatkowe rozstrzygnięcie dotyczące wyrównania różnicy w uposażeniu zasadniczym na okres trzech lat wstecz. Takiego żądania nie zgłaszała w raporcie z dnia [...] marca 2012 r., jak również kwestia ta nie była przedmiotem rozpoznania sprawy z urzędu. Na skutek wezwania organu, skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. oświadczyła, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia zawartego w w/w rozkazie, jednak wnosi o przyznanie jej wyrównania w wysokości różnicy uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz.

W związku z powyższym organy rozpatrzyły wniosek z dnia [...] maja 2012 r., który wszczął nowe, odrębne postępowanie i wydały decyzje w przedmiocie przedmiotowego wyrównania. A.S. nie skarżyła bezczynności Komendanta [...] Policji, ale zaskarżyła decyzje o odmowie wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego i tylko ten zarzut był podnoszony również w skardze.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca jest osobą dorosłą, a oświadczenia woli w trakcie postępowania składała w warunkach swobody wypowiedzi. Nie podnosiła również żadnego zarzutu dotyczącego wad oświadczenia woli w trakcie postępowania sądowego. Stwierdził, że konkluzja Sądu pierwszej instancji sprowadzająca się do domniemania przez organ, jaka była wola skarżącej oraz stwierdzenia, że została ona poddana sugestii ze strony organu, są wadliwe i bezpodstawne, co narusza art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 232 K.p.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego. Sposób skonstruowania i uzasadnienia tego zarzutu zmierza do wykazania naruszenia powołanych w nim przepisów, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia faktu, który nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał, że Komendant [...] Policji błędnie zakwalifikował to pismo jako nowy wniosek o wypłatę wyrównania uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, inicjujący nową, odrębną sprawę administracyjną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powinno być ono rozpoznane jako odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którym ustalono A.S. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2012 r. w wysokości 12 %. W konsekwencji to ustalenie Sądu skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie rozkazów personalnych dotyczących odmowy wypłaty skarżącej wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Użyty w wymienionym przepisie zwrot "akta sprawy", na podstawie których orzeka sąd administracyjny obejmuje akta administracyjne jak i akta sądowe. Zasadniczo jest to materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, znajdujący się aktach administracyjnych, które zostają przedstawione sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę.

Z kolei przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwia sądowi przeprowadzenie, z urzędu lub na wniosek stron, dowodu uzupełniającego z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a,. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te nie były w niniejszej sprawie stosowane. Sąd pierwszej instancji nie dopuszczał i w konsekwencji nie przeprowadzał nowego dowodu z dokumentu. W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przeprowadza się bowiem uzupełniającego dowodu z dokumentu, który znajduje się w aktach administracyjnych, gdyż dokument ten stanowi fragment materiału będącego przedmiotem dowodzenia na drodze administracyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzony skutek osiągnął natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, naruszył powołany przepis, gdyż przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym rozkazie personalnym. W konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na własnych ustaleniach, tzn. fakcie – dowodzie nieznajdującym odzwierciedlenia w aktach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zasadnie zauważył, iż podane motywy, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu zasadności skargi, są nieadekwatne do materiału dowodowego sprawy.

W sprawie jest niesporne, że skarżąca raportem z dnia [...] marca 2012 r. wystąpiła o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 powołanego rozporządzenia. Przy czym kompletne dokumenty złożyła w dniu [...] kwietnia 2012 r. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił A.S. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] kwietnia 2012 r. w wysokości 12%.

Stosownie do art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Przy czym prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 cyt. ustawy). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 cyt. ustawy). Wysługa lat jest elementem kształtującym wysokość uposażenia zasadniczego policjantów. Dla uzyskania prawa podmiotowego w postaci prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego konieczne jest ustalenie wysługi lat. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1 tej ustawy). W rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, pod tytułem "Ustalanie wysługi lat", są zawarte przepisy określające, jakie okresy zalicza się do wysługi lat (§ 4 rozporządzenia) oraz tryb postępowania w sprawie ustalania wysługi lat (§ 5 rozporządzenia).

Z przepisów dotyczących trybu postępowania wynika, że policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 rozporządzenia, a wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że policjanci przyjmowani do służby pod rządami przepisów tego rozporządzenia mają ustalane okresy zaliczane do wysługi lat służby w Policji. W dalszej części przepisy przewidują możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). To z kolei oznacza, że jeżeli policjant nie dysponował przy przyjęciu do służby odpowiednimi dokumentami dotyczącymi okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji, to po ich dostarczeniu możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie mu dalszych udokumentowanych okresów.

Jest ona dokonywana w drodze decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w § 5 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia, która określa termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 365/11 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009, sygn. akt I OSK 812/08, z dnia 7 maja 2009, sygn. akt I OSK 817/08 - dotyczące wysługi lat policjantów oraz z dnia 5 maja 2009, sygn. akt I OSK 730/08 dotyczący wysługi lat funkcjonariuszy Straży Granicznej). Stanowi to zatem odrębną sprawę administracyjną. Natomiast dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji (§ 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia).

Z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Takimi odrębnymi przepisami w rozumieniu ww. § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz.310). Z art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wynika, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Z uwagi na stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, kwestią wymagającą rozważenia na podstawie akt sprawy była ocena, czy żądanie skarżącej określone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (wniesione w ustawowym terminie do wniesienia odwołania od w/w rozkazu) zatytułowane "odwołanie od decyzji zawartej w Rozkazie Personalnym NR [...] z [...] kwietnia 2012 r.", doprecyzowane przez nią na wezwanie organu w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. należało uznać za odwołanie, czy też za nowe, odrębne żądanie, które nie mogło zostać rozpatrzone w odwołaniu od w/w rozkazu. Skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. stanowiącym odpowiedź na pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2012 r. stwierdziła, że " zgadza się z decyzją w zakresie w jakim ustala ona prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat pracy, a jedynie żąda wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi pracy za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o przepis art.107 ustawy o Policji".

Analiza pisma skarżącej z dnia [...] maja 2012 r. wskazuje, że nie kwestionuje ona ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz jego wysokości wziętych pod uwagę przy wydawaniu przez Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], lecz żąda przyznania jej wyrównania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za trzy lata wstecz t.j. za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. w oparciu o przepis art.107 ustawy o Policji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji tak sformułowane żądanie nie stanowiło odwołania od w/w rozkazu personalnego lecz nowe,odrębne od żądania zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Z uwagi na jego przedmiot nie mogło ono zostać rozpatrzone w odwołaniu od w/w rozkazu. Nie było ono bowiem rozpatrywane przez organ pierwszej instancji, który w tym przypadku był związany zakresem żądania skarżącej i nie był uprawniony do rozważania tego rodzaju żądania z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ponownej kontroli legalności zaskarżonego rozkazu personalnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ubocznie należy wyjaśnić autorowi skargi kasacyjnej, iż ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości zmiany zaskarżonego wyroku, a jedynie jego uchylenie, natomiast żądanie merytorycznego rozpoznania skargi jest możliwe wyłącznie w przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego (art. 188 p.p.s.a.).