Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu na drogę publiczną bez zezwolenia.
Decyzją Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 4r. nr 98, poz. 1071 – dalej: k.p.a.), art. 28a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz Uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 kwietnia 2004 r. nr XV/226/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, nałożono na A. U. karę pieniężną w wysokości 60.214,00 zł za wybudowanie zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako termin stwierdzonego zajęcia został wskazany okres od 14 grudnia 2004 r. do 11 kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 14 grudnia 2004 r. stwierdzono usytuowanie nowego zjazdu w pasie drogowym ul. Szarych Szeregów. W trakcie postępowania ustalono, iż inwestorem przedsięwzięcia jest A. U. Dokonano obmiaru zajętego pasa drogowego, wykonano dokumentację fotograficzną. Na podstawie zebranego materiału Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Koszalinie uznał zajęcie pasa drogowego za niewątpliwe i nie kwestionowane przez stronę, która nie posiadała wymaganego zezwolenia zarządcy drogi na wybudowanie zjazdu. Powodowało to obligatoryjne naliczenie kary pieniężnej.
Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji A. U. zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do czasokresu zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji błędnego naliczenia kary pieniężnej, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu obywatela w zakresie możliwości korzystania ze stanowiącej jego własność nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29a ust. 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, w którym określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy stanowiącej iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż sformułowanie art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzasadnia twierdzenie, że organ nie ma luzu decyzyjnego i, w razie stwierdzenia przesłanek określonych w tym przepisie, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną, stosując ustawowe stawki opłat. Organ odwoławczy wskazał także na prawidłowość ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Podał ponadto, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji odwołujący nie kwestionował powierzchni zajętej pod zjazd i nie zgłaszał żadnych wniosków ani żądań w tym zakresie. A. U. nie poparł swych twierdzeń o wielkości zjazdu żadnymi dowodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło też podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.
Na decyzję z dnia 20 czerwca 2005 r. A. U. wniósł skargę zarzucając naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., przez błędne ustalenie zajmowanej powierzchni gruntu, co miały uwidaczniać sprzeczne ze sobą protokoły oględzin oraz art. 7 k.p.a. przez nie uwzględnienie słusznego interesu skarżącego, ze względu na brak kolizji z interesem społecznym. W konkluzji A. U. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podał, iż art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje jednoznacznie, kto ponosi odpowiedzialność za nie uzyskanie zezwolenia na wybudowanie zjazdu na drogę publiczną. Przepis sformułowany jest alternatywnie, wskazuje bowiem, że wystąpienie o zezwolenie w tym przypadku należy do właściciela lub do użytkownika. Należy zatem konsekwentnie przyjmować odpowiedzialność właściciela albo użytkownika. Skarżący podał, iż kwestia ta powinna być wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym w kontekście faktu, iż dopiero od dnia 9 lutego 2005 r. nabył własność przedmiotowej działki (wcześniej będąc jej użytkownikiem).
A. U. podał ponadto, iż pomiary pasa drogowego przy ul. Szarych Szeregów 2 były przeprowadzane kilkakrotnie i tak też zmieniały się obliczenia wielkości zajętej części gruntu. Początkowo w protokołach z kontroli pasa drogowego, powierzchnię zajęcia obliczono na 4,5 m szerokości i 11,5 m długości. W jednym z następnych (z 21 lutego 2005 r.) podano, że wykonanie obmiarów jest niemożliwe, uznając jednak, że wjazd jest używany, a tzw. szerokość wyjeżdżona wynosi 2,5 m. Według protokołu z dnia 11 kwietnia 2005 r. powierzchnia zjazdu wynosiła 4,4 m długości (bez krawężnika) i 13,0 m szerokości. W ocenie skarżącego, niejednolite dane powierzchni zajętego pasa drogowego uniemożliwiły jej prawidłowe ustalenie. Podał, iż organy powinny wziąć pod uwagę pomiary wykonane przez skarżącego, wedle którego, zjazd miał długość nie 4,5 m, tylko 2,5 m. Rozbieżne i większe pomiary sporządzone przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich miały miejsce po uprzednim uporządkowaniu terenu i rozsypaniu na nim piasku w celu wyrównania wyjeżdżonej drogi. Fakt ten wskazuje zatem na to, że wyliczona przez organ powierzchnia jest błędna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Koszalinie, uznając jednakże część zarzutów za chybione. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o drogach publicznych w kontekście ustalenia osoby, która powinna ponieść konsekwencje wybudowania zjazdu i związanego z tym okresu, jaki obejmuje decyzja nakładająca administracyjną karę pieniężną. Art. 29a ustawy nie tyle nakłada na zarządcę drogi konieczność dokonania wyboru, czy kara pieniężna ma zostać wymierzona właścicielowi czy użytkownikowi nieruchomości, do której został samowolnie wybudowany zjazd, lecz ustalenia, kto jest sprawcą wykonania zjazdu. Sąd wskazał, iż konstrukcja art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu – poprzez połączenie wyrazów właściciela i użytkownika nieruchomości spójnikiem "lub" – nie wyklucza nałożenia kary pieniężnej na osobę będąca w pewnym okresie czasu użytkownikiem a następnie właścicielem nieruchomości do której wybudowano zjazd. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sprawcą wybudowania spornego zjazdu był A. U. Fakt ten potwierdził sam skarżący w wyjaśnieniach złożonych pismem z dnia 5 marca 2005 r. Skarżący, jako użytkownik nieruchomości i sprawca samowolnego wykonania zjazdu, ponosi odpowiedzialność za ten stan rzeczy od dnia udokumentowania tego faktu, to jest od dnia 14 grudnia 2004. Sąd nie uwzględnił również zarzutu nieprawidłowego ustalenia daty końcowej funkcjonowania zjazdu. Nie uznał za przekonujące podniesione przez skarżącego okoliczności przekazania działki w użytkowanie T. W. wskazując, iż A. U. we wcześniejszych pismach, jak i w odwołaniu, jednoznacznie określał się mianem użytkownika nieruchomości i zjazdu. Sąd uznał także za chybiony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i przekroczenia granic uznania administracyjnego, wskazując, iż decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nie jest decyzją uznaniową.
Kontrolując legalność decyzji Sąd pierwszej instancji dostrzegł nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego dotyczących powierzchni zajętego pasa drogowego. Nie podzielił ustaleń organów administracji, podnosząc, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należało stwierdzić, że sporny zjazd nie objął swą powierzchnią części pasa drogowego leżących np. w narożnikach przyległych do ogrodzenia działki skarżącego. Sąd wskazał ponadto, iż sam kształt pasa drogowego, który pierwotnie porośnięty był roślinnością, jest nieregularny – wyraźnie przybierając formę łuku od strony jezdni. Okoliczności te doprowadziły do stwierdzenia, że uwzględniona przez organy do obliczenia kary pieniężnej powierzchnia pasa drogowego zajętego pod wybudowany zjazd jest nieprawidłowa. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że nie kwestionowanie przez skarżącego pomiarów w trakcie ich dokonywania przed organem pierwszej instancji jest spóźnione na etapie postępowania odwoławczego. Fakt, iż w trakcie czynności związanych z obmiarem powierzchni zajętej pod wykonany zjazd skarżący ich nie podważał, nie odbiera stronie prawa ich krytyki przed organem drugiej instancji, jak również nie stanowi podstawy do automatycznego przyjęcia przez organ odwoławczy prawidłowości ustaleń dokonanych w postępowaniu pierwszo instancyjnym. Brak jakichkolwiek zarzutów nie zwalniał organu odwoławczego od obowiązku dokonania rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadzenia na jego podstawie przekonujących wniosków. Sąd wskazał, iż rola organu odwoławczego nie sprowadza się jedynie do skontrolowania zaskarżonej decyzji pod kątem formalnym. Dokonane w postępowaniu pierwszo instancyjnym czynności dowodowe i oparte nań ustalenia, przy braku sprzeciwu strony, nie nabierają przez to waloru okoliczności ostatecznie przesądzonych. W konkluzji Sąd podał, iż nieprawidłowe ustalenia faktyczne, nawet dokonane w obecności strony postępowania, która nie wniosła do organu zastrzeżeń, nie tworzą fikcji pozwalającej uznać, iż odzwierciedlają rzeczywisty stan rzeczy.
Sąd uznał, iż odrzucenie na etapie postępowania odwoławczego zarzutów co do błędnego ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego pozostaje w sprzeczności ze sformułowaną na gruncie art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, do której przestrzegania zobligowane są również organy orzekające w drugiej instancji, jak i zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – gwarantującą prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Zasada ta przejawiać powinna się nie tylko w zbadaniu przez organ odwoławczy legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu, ale i w dokonaniu przez ten organ samodzielnych, pełnych ustaleń faktycznych w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 106 § 5 tej ustawy w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolne uznanie, że powierzchnia pasa drogowego zajętego przez nielegalnie wybudowany zjazd nie została udowodniona, mimo, iż istniały ku temu dostateczne podstawy w zebranym materiale dowodowym. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż Sąd oparł się przede wszystkim na analizie dokumentacji zdjęciowej, umniejszając wagę protokołów z dokonanych czynności w miejscu zajęcia pasa progowego. Organ podkreślił, iż dokonane przez Zarząd Dróg Miejskich wizje w terenie i wielokrotnie ponawiane pomiary potwierdzały rzetelność działań organu i prawidłowość wykonanych czynności. Zmiany wielkości zajętego pasa drogowego znajdowały odzwierciedlenie w protokołach urzędowych np. z dnia 11 kwietnia 2005 r, gdy nawieziony grunt został rozciągnięty na większej powierzchni. Organ podał, iż wizje w terenie były przeprowadzane aż dziesięciokrotnie, również z udziałem strony. Czynności faktyczne, tzn. pomiar rzeczywisty przeprowadzony w terenie oraz wynik tych oględzin, są dowodem stwierdzającym fakt zajęcia pasa drogowego, natomiast zdjęcia fotograficzne są pomocniczym materiałem dokumentacyjnym i stanowią formę dokumentowania czynności. O rzeczywistej powierzchni zajęcia decyduje pomiar, a nie wyłącznie subiektywna ocena zdjęcia fotograficznego. Organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się mapa, która jako pierwszy dokument dołączony do akt sprawy jest kopią tzw. metryki drogi, dokumentu ewidencyjnego wykonanego w skali 1:500. Można z niej odczytać wielkości poszczególnych elementów drogi, zarówno te bezpośrednio zwymiarowane i opisane, jak i te nie zwymiarowane, a które można odczytać ze skali. Ustalenia w terenie również pokrywają się z tym dokumentem źródłowym. Organ podkreślił, że w interesie skarżącego nie wliczono do powierzchni zajętego terenu niewielkiego obszaru objętego krzywizną łuku istniejącego w sąsiedztwie zjazdu, jak również nie zaliczono istniejących krawężników (w tym szerokości cokołu ogrodzenia działki). Pozwoliło to na uzyskanie powierzchni 50,6 m2 z korzyścią dla strony. Organ podkreślił ponadto, że Sąd pominął w ogóle okoliczność, iż o wielkości urządzonego zjazdu nie decyduje wyjeżdżony przez pojazdy ślad, lecz teren niezbędny do połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiący bezpośrednie miejsce dostępu do drogi. Zniszczenie zieleńca przez A. U. w związku z wykonaniem i użytkowaniem zjazdu zamknęło się w wymiarach 4,4 m (odległość od krawężnika drogi publicznej do cokołu posadowionego na granicy działki przyległej) na 11,5 m (wielkość mierzona wzdłuż zieleńca, równolegle do krawężnika ulicznego i granicy działki przyległej do pasa drogowego). W ocenie organu, stosowne fakty zostały wykazane i udowodnione i dlatego błędne jest stanowisko Sądu, że organy administracji nie wykonały obowiązku ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego pod wykonany samowolnie zjazd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. U. wniósł o jej oddalenie i obciążenie organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że organ nie wskazał w żaden sposób rażąco wadliwej lub w sposób oczywisty błędnej oceny dowodów dokonanej przez Sąd, a jedynie przeprowadził polemikę ze stanowiskiem Sądu. Podał, iż pod zarzutem naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. kryje się zarzut błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a to nie stanowi podstawy kasacyjnej w postępowaniu sądowo-administracyjnym. A. U. wskazał przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż uwzględniona przez organy do obliczenia kary pieniężnej powierzchnia pasa drogowego zajętego pod wybudowany zjazd jest nieprawidłowa i wskazał, że pomiary pasa drogowego przy ulicy [...] były przeprowadzane kilkakrotnie i tak też zmieniały się obliczenia wielkości zajętego kawałka gruntu. W związku z tym, że od wielkości tego pasa zależy wysokość kary, jaką organ nałożył na skarżącego, kwestia ta powinna być w sposób szczegółowy i jednoznaczny wyjaśniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oparło skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c., poprzez przekroczenie przez Sąd granic swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie, zdaniem organu, miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeśli organ skarżący zamierzał wykazać, że brak było podstaw do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych postępowania administracyjnego, powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszeń przepisów art. 7 i 77 k.p.a. przez organy administracyjne, ewentualnie wykazać, iż naruszenia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.). Jak już wyżej podniesiono, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, które w sprawie nie zachodzą, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza także związanie jej podstawami. Skoro w skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołano jedynie art. 106 § 5 w zw. z art. 233 k.p.c., Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był orzekać na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Zawarte w art. 106 § 5 p.p.s.a. odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dokumentów o jakim mowa w § 3 tegoż artykułu. W sprawie, Sąd pierwszej instancji stosował ten przepis jedynie do dokumentów dołączonych do skargi, uznając je zresztą za nieprzekonywujące (fakt przekazania działki przyległej do zajętej części pasa drogowego w użytkowanie T. W.). W pozostałym zakresie ocenie podlegał materiał sprawy administracyjnej w kontekście prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Istotnie Sąd uwzględnił dokumentację zdjęciową sprawy, jednakże ta stanowiła jedynie na potwierdzenie naruszenia przez organy przepisów postępowania w zakresie dokładnego (art. 7 k.p.a.) i wyczerpującego (art. 77 k.p.a.) wyjaśnienia sprawy.
Wnikliwa analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż skarżący organ zmierzał do wykazania błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez Sąd pierwszej instancji. Nie może to jednak stanowić podstawy kasacyjnej, co jednoznacznie wynika z art. 174 p.p.s.a. W braku wskazania i uzasadnienia naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie był natomiast władny badać merytorycznie dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybień procedury administracyjnej.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.