Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 820/16

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego uczynił pismo Wiceprezesa Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie zmiany oznaczenia zbioru dokumentów nr [...] na dawny numer [...], który jest prowadzony m.in. dla nieruchomości stanowiącej własność S. i T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3018/15 odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powołując się na treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał zakres spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych. W konkluzji stwierdził, że sądy te nie są właściwe w sprawach skarg na działanie sądów powszechnych w zakresie postępowania, jakie prowadzą. Właściwością sądów administracyjnych objęte są bowiem wyłącznie indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej. W świetle zaś art. 41b § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm.), organem właściwym do rozpatrzenia skargi lub wniosku, dotyczących działalności sądu, jest prezes sądu. Jeżeli skarga lub wniosek dotyczą działalności sądu okręgowego i sądu rejonowego, organem właściwym do rozpatrzenia jest prezes sądu okręgowego. Z kolei organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności prezesa sądu rejonowego jest prezes sądu okręgowego.

Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj.:

1. art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na stanie rzeczy nieistniejącym w chwili orzekania i niemającym żadnego związku ze sprawą, tj. jakoby zawisła przed sądem sprawa dotyczyła skargi na działanie sądu powszechnego w zakresie postępowania, jakie ten sąd prowadzi;
2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 1 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie prowadzenia zbioru dokumentów dla nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych albo których księgi wieczyste zaginęły lub uległy zniszczeniu, oraz postępowania w tych sprawach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1397) w zw. § 2 w zw. § 59 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.), poprzez bezzasadne stwierdzenie, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdy jest dokładnie przeciwnie, a prawidłowe oznaczenie zbioru dokumentów wchodzi w zakres przypisanej do wykonywania przez sąd wieczystoksiągowy działalności administracyjnej sądu powszechnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznaniu spornej sprawy oraz nadanie jej dalszego biegu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał, że skarżący na żadnym z etapów postępowania nie wnosił skargi w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego lex specialis względem art. 41b ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, tj. skargi na działanie sądów powszechnych. W rezultacie, skoro zaskarżone postanowienie opiera się na błędnym założeniu, iż wniesiony do sadu administracyjnego środek zaskarżenia dotyczył w istocie innego trybu postępowania przed organem administracji, niż ten, który miał miejsce w rzeczywistości, to tylko z tej przyczyny (pomyłki) jest ono wadliwe. Ponadto podkreślił, że jeżeli przepisy w/w aktów wykonawczych nakładają na sądy powszechne (wieczystoksięgowe) kompetencje administracyjne w postaci obowiązku nadawania zbiorom dokumentów kolejnego numeru według repertorium, to konkretny sąd powszechny winien zapewnić taki tok swojego urzędowania, aby powyższa norma była realizowana. Jest to powinność ściśle administracyjna, niezwiązana z orzecznictwem oraz dotykająca praw obywateli. W ocenie skarżącego, zaskarżone pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym (w jego brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.
5. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżone pismo Wiceprezesa Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oznaczenia zbioru dokumentów nr [...] na dawny numer [...] – nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Należy podkreślić, iż wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej sprawa załatwiona w/w pismem nie jest sprawą administracyjną, a w konsekwencji zaskarżone przez niego pismo nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod pojęciem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Dla problematyki właściwości sądów administracyjnych w omawianym wyżej zakresie najistotniejsze znaczenie posiada pojęcie administracji publicznej w znaczeniu materialnym, a więc działalność administracji publicznej, której przedmiotem są sprawy administracyjne.

Cechą wspólną wszystkich form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. jest to, iż wszystkie one mieszczą się w zakresie działalności administracji publicznej, ponieważ wyłącznie do kontroli decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności o takim charakterze uprawnione są sądy administracyjne. Takie formy działania organu podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, które są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Przy czym, co istotne, kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki takie rozstrzygnięcie jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Kolejnym istotnym elementem takich form działania organu jest element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, które z kolei jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, iż zaskarżone pismo Wiceprezesa Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany oznaczenia zbioru dokumentów nr [...] na dawny numer [...], nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pismo to stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Należy podkreślić, iż akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) cechują się tym, że: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa – musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28 – 29, por. także T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 59 - 61).

W niniejszej sprawie istotny jest przede wszystkim fakt, że warunkiem koniecznym do zakwalifikowania danego aktu do form działania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest publicznoprawny i władczy charakter takiego aktu, stanowiący działalność administracyjną, natomiast zaskarżone pismo w przedmiocie zmiany oznaczenia zbioru dokumentów takiego charakteru nie posiada. Nie wywołuje ono bezpośrednio skutków zewnętrznych w sferze administracyjnoprawnej. Samo w sobie nie kreuje również nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, tym bardziej w kontekście powołanych w skardze kasacyjnej jako zarzuconych przepisów: art. 8 pkt 2 w zw. z art. 1 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie prowadzenia zbioru dokumentów dla nieruchomości, które nie mają założonych ksiąg wieczystych albo których księgi wieczyste zaginęły lub uległy zniszczeniu, oraz postępowania w tych sprawach, § 2 w zw. § 59 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów.

Repertoria, dzienniki i inne urządzenia ewidencyjne prowadzone w sądach służą realizacji działań sądu i są tworzone w celu uporządkowania i usprawnienia funkcjonowania jego wewnętrznej administracji. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie służą one do określania stanu prawnego nieruchomości. Fakt, iż sądy powszechne wykonują również inne zadania z zakresu ochrony prawnej, powierzone w drodze ustaw (art. 1 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych), nie oznacza jeszcze, iż sprawa dotycząca zmiany oznaczenia zbioru dokumentów (repertorium) nabiera przez to charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego, uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż niniejsza sprawa, pomimo braku powołania się przez stronę na przepisy rozdziału 5a działu I ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, dotyczyła w istocie skargi na działanie sądu powszechnego, nie naruszało art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.