Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., I SA/Wa 87/21 oddalił skargę L. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisów z rejestru gruntów.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla Miasta[...], w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]i nr [...] w obrębie ew. nr [...], wskazując na brak po stronie L.C. interesu prawnego do uzyskania z ewidencji gruntów i budynków danych podmiotowych odnoszących się do ww. działek gruntu. Od niniejszej decyzji odwołanie złożyła L. C. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020.2052), dalej jako "p.g.k.", starosta (prezydent) udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie: wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu, wyrysów z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego, plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych oraz usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że należy mieć na uwadze, iż wypisy z rejestru gruntów zawierają informacje zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym dotyczące konkretnie określonej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła o wydanie wypisów i wyrysów tj. dokumentów zawierających dane o charakterze przedmiotowo-podmiotowym. Organ wskazał, że skarżąca uzyskała w dniu [...] czerwca 2020 r. wnioskowane wyrysy z mapy ewidencyjnej, natomiast wobec stwierdzonego przez organ ewidencyjny faktu, iż skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni, nie są i nie byli ujawnieni w bazie ewidencji gruntów i budynków jako właściciele, władający lub użytkownicy wieczyści działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie nr [...] [...], nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k. do otrzymania wypisu z ewidencji gruntów i budynków.
Organ zauważył, iż załączone do wniosku dokumenty potwierdziły jedynie następstwo prawne skarżącej po jej poprzednikach, natomiast nie zostały przedstawione dokumenty, które by stwierdzały, że F. L. lub B. R. pozostawali właścicielami nieruchomości, która stanowi aktualne działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...], w obrębie nr [...] [...]. Organ odwoławczy wskazał dalej, że hipotetyczny zamiar podjęcia działań o charakterze roszczeniowym w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Państwa w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski", potwierdza interes faktyczny skarżącej, który dopiero w sytuacji wszczęcia odpowiednich procedur administracyjnych, bądź sądowych i zobligowania do uzyskania w takim postępowaniu danych o charakterze podmiotowym, będzie mógł być uznany za interes prawny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła L.C., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 24 ust. 5 pkt. 1 p.g.k. przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie nr [...];
- 2) art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek;
- 3) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności działania organów administracji publicznej przez wydanie decyzji naruszającej konstytucyjne prawo skarżącej do dziedziczenia po swoich przodkach i ochrony prawa własności;
- 4) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, przez zbyt powierzchowne zbadanie sprawy i nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentacji dotyczącej własności ww. działek przed wydaniem dekretu warszawskiego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że L.C. nie jest właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek gruntu;
- 5) art. 7b k.p.a. skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, przez zbyt powierzchowne zbadanie stanu faktycznego i prawnego sprawy i niezwrócenie się do odpowiednich instytucji, a w szczególności do Archiwum Państwowego w W., celem ustalenia kręgu prawowitych właścicieli ww. działek, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek;
- 6) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności przez stwierdzenie, że L.C. nie wykazała, iż przysługuje jej interes prawny w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]i nr [...] w obrębie nr [...], podczas gdy uzyskanie tych dokumentów jest niezbędne do podjęcia dalszych działań mających na celu odzyskanie własności nieruchomości, której spadkodawcy L. C. bezprawnie zostali pozbawieni, lub uzyskania należnego w takiej sytuacji odszkodowania;
- 7) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności przez stwierdzenie, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z ww. działek gruntu, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania dowodowego z dokumentacji dotyczącej własności ww. działek przed wydaniem dekretu warszawskiego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż są trzy kategorie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Są to dane przedmiotowe, podmiotowo-przedmiotowe i podmiotowe. Jako, że te dwie ostatnie zawierają informacje o właścicielach nieruchomości, podlegają one reżimowi udostępniania, o którym mowa w art. 24 ust. 5 p.g.k. Przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 i 4 p.g.k. informacji o gruntach, budynkach i lokalach, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym.
Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 5 p.g.k., a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Sad I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji trafnie uznały, iż wydanie wypisów dotyczących przedmiotowych działek, o co wystąpiła skarżąca, wymagało wykazania przez skarżącą interesu prawnego. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że żądane przez nią dane są jej niezbędne do wszczęcia ewentualnego postępowania administracyjnego lub cywilnego, nie może stanowić podstawy do wywodzenia z tego interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k.
Sąd wskazał również, że ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego, podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Sąd I instancji stwierdził dalej, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do wydania żądanych informacji. Przy czym, interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 p.g.k., nie tworzy przyszłe ewentualne (hipotetyczne) postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym.
Sąd I instancji wskazał nadto, że zadaniem starosty (prezydenta) prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest udzielanie informacji i wydawanie wypisów przy spełnieniu warunków określonych prawem, nie zaś prowadzenie czynności poszukiwawczych związanych z mieniem konkretnych osób, tym samym nie można uznać, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L.C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:
- a) art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k. na skutek bezzasadnego uznania, że L. C. nie jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]i nr [...], w obrębie nr [...], wskutek czego organ odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dla [...] w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla ww. działek, w sytuacji gdy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego na żądanie m.in. właścicieli władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis, a L. C. jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z wyżej wymienionych działek ewidencyjnych, co za tym idzie może ona żądać i powinny być jej udostępnione informacji zawarte w operacie ewidencyjnym dla [...], w formie wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla przedmiotowych działek ewidencyjnych;
- b) art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. przez bezpodstawne przyjęcie, że L. C. nie wykazała interesu prawnego w uzyskaniu wypisu z rejestru gruntów w postaci papierowej dla działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]i nr [...] w obrębie nr [...], podczas gdy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, a także na żądanie innych podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie, a zatem nawet jeżeli organ nie przyznaje L.C. statusu właściciela nieruchomości o ww. nr działek, to powinien wydać L. C. wypisy, o które wnioskowała, gdyż legitymuje się ona interesem prawnym w uzyskaniu tych dokumentów, albowiem uzyskanie tych dokumentów jest konieczne do podjęcia przez nią dalszych działań zmierzających do odzyskania utraconej własności lub słusznego za to odszkodowania;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydany wyrok, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów przedłożonych przez L. C. w skardze wskazujących i potwierdzających, iż L. C. jest prawowitą właścicielką nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], nr [...]i nr [...] w obrębie nr [...], oraz że ma ona interes prawny w uzyskaniu wnioskowanych przez nią dokumentów, a w konsekwencji, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stawiając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. autor kasacji wskazuje na pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów przedłożonych w skardze, które – zdaniem autora kasacji – miałoby wynikać, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...]i nr [...], położonych w obrębie nr [...] [...], a nadto, że ma ona interes prawny w uzyskaniu podmiotowych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do tychże działek. Jakkolwiek kwestia uprawnień właścicielskich do nieruchomości składającej się z ww. działek gruntowych ma odrębny charakter od interesu prawnego w uzyskaniu podmiotowych informacji z ewidencji gruntów i budynków, to na potrzeby oceny powyższego zarzutu kasacyjnego należy wskazać, iż dokumentami potwierdzającymi prawo własności określonej nieruchomości może być m.in. akt notarialny, jako sporządzony w przepisanej przez prawo formie dokument czynności prawnej dokonanej wobec nieruchomości lub też wypis z księgi wieczystej (zbioru dokumentów), urządzonej i prowadzonej dla określonej nieruchomości.
Stawiając zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, autor kasacji nie wskazuje, z których konkretnie dokumentów wynika – w jego ocenie – tytuł prawny skarżącej do nieruchomości składającej się z ww. działek gruntu. Analiza akt sprawy nie wskazuje natomiast aby zostały do spawy załączone dokumenty wskazujące na jakikolwiek obrót prawny powyższą nieruchomością z udziałem skarżącej lub jej poprzedników prawnych. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek wypisów z ksiąg wieczystych lub ze zbiorów dokumentów urządzonych dla przedmiotowej nieruchomości, z których wynikałby tytuł prawny skarżącej lub jej spadkodawców do tej nieruchomości. Nietrafny jest zatem zarzut pominięcia przez Sąd I instancji materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Na marginesie powyższych uwag wypada zauważyć, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji, iż prowadzone w trybie art. 24 ust. 3 p.g.k. postępowanie o udostępnienie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym nie służy poszukiwaniu mienia określonych osób, w szczególności wnioskujących o dostęp do powyższych informacji. Z tego też powodu, zaniechanie organu ewidencyjnego ustalenia nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącej, nie może być potraktowane jako naruszenie ww. przepisów k.p.a., odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy. Istotne pozostaje natomiast ustalenie organu I instancji, niepodważone w postępowaniu kasacyjnym, wskazujące, iż nieruchomość składająca się z ww. działek ewidencyjnych, położona w W. przy ul. Z. [...] (aktualnie ul. Ż.), nie stanowiła przedmiotu własności poprzedników prawnych skarżącej.
Przechodząc do oceny zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wypada wskazać, iż starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie określonych podmiotów, wskazanych w art. 24 ust. 5 p.g.k. Wśród podmiotów uprawnionych powyższy przepis wskazuje m.in.: właścicieli oraz osoby i jednostki organizacyjne władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis (art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k.), a także inne podmioty niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k.).
Odnosząc się odrębnie do obu ww. grup podmiotów należy przede wszystkim wskazać, iż skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, w szczególności tytułu własności. Akcentowany w skardze kasacyjnej, przynależny skarżącej tytuł własność tej nieruchomości, nie znalazł pokrycia w okolicznościach sprawy, w szczególności w dokumentach, które przedłożyła skarżąca w toku postępowania. W takiej sytuacji, odmawiając skarżącej informacji podmiotowych z operatu ewidencyjnego, organy nie naruszyły art. 24 ust. 5 pkt 1 p.g.k.
Odrębną podstawę dostępu do danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. stanowi art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. W tym trybie udostępnia się określone dane podmiotowi, który ma interes prawny w tym zakresie. W judykaturze interes prawny definiuje się jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., I OSK 734/2009; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 228/2008, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes ten występuje wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11; wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., I OSK 2889/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreśla się przy tym, że generalnie interes prawny wynikać powinien z przepisu prawa materialnego (vide: J.Borkowski [w:] B;Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1998 r., str. 235; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1874/11, OSK 1957/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym także z normy prawa cywilnego (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 465/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., I OSK 1347/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż dostęp do danych osobowych w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. jest uzależniony od istnienia interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu (vide: A.Gryszczyńska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Lex/el, uwagi do art. 24).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy trzeba zauważyć, iż skarżąca nie wykazując tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w istocie nie wykazała istnienia jakiegokolwiek związku, w tym również faktycznego, pomiędzy jej sferą prawną a ww. nieruchomością. Nie sposób w takiej sytuacji mówić o istnieniu interesu prawnego, o którym stanowi art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k. Nie ulega wątpliwości, iż istnienie pomiędzy skarżącą a przedmiotową nieruchomością relacji właścicielskiej, możliwym czyniłoby wskazanie przepisów, z których mógłby wynikać interes prawny skarżącej. W takiej sytuacji podstawę interesu prawnego mogłyby stanowić przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu cywilnego tyczące własności, czy chociażby przepisy dekretu warszawskiego. Brak jednak wykazania związku skarżącej z przedmiotową nieruchomością uniemożliwia wypełnienie przesłanki interesu prawnego w udostępnieniu podmiotowych informacji ewidencji gruntów i budynków. Tym samym niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 24 ust. 5 pkt 3 u.p.g.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.