Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 344/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda" z [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W ocenie WSA brak było podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości jako zbędnej, w sytuacji, kiedy na wywłaszczonej nieruchomości nie powstała baza rekreacyjna, a nieruchomość została wywłaszczona na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...];
- 2. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez błędne ustalenie przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), skoro organy w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły w sposób precyzyjny celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości oraz terminu w jakim miało dojść do zrealizowania celu wywłaszczenia; naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania miało zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- 3. przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, w tym zarzutu nieprzeprowadzenia przez organy wszystkich możliwych dowodów oraz zarzutu niezastosowania art. 137 u.g.n., w ocenie skarżącego naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy niezgodnie z obowiązującą procedura i dokonanie przez WSA oceny dowodów z przekroczeniem zasad ich racjonalnej oceny, w oparciu jedynie o przypuszczenia oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz przepisach prawnych; zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszenie przez WSA wyżej wymienionych przepisów postępowania również miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia;
- 5. art. 21 § 2 Konstytucji RP poprzez zaakceptowanie przez WSA bezprawnych działań organów administracji orzekających w niniejszej sprawie polegających na zaakceptowaniu, wbrew gwarancjom konstytucyjnym, że nieruchomość wywłaszczoną można zużyć na inny cel, co oznacza błędne rozumienie gwarancji ochrony własności i tolerowanie przez WSA naruszenia zakazu zużycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, bez zgody poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że cel wywłaszczenia należy interpretować w sposób ścisły, to bowiem ten cel decyduje o tym, czy nieruchomość stała się zbędna. Skarżący wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Jednakże na przedmiotowej nieruchomości nie powstała żadna infrastruktura związana z budową kompleksu sportowego Ośrodka Sportu i Rekreacji, w skład którego miała wejść m.in. strzelnica, bieżnie, hala sportowa.
Skarżący zaznaczył, że baza rekreacyjna składająca się m.in. z hali sportowej, strzelnicy, bieżni faktycznie powstała, ale w pewnym oddaleniu od przedmiotowej działki. Nie ma przy tym żadnych podstaw do twierdzenia, że działka skarżącego tworzy wraz z nieruchomościami, na których ta baza powstała, większą całość. Nadto w jego ocenie organy podjęły szereg czynności celem odnalezienia decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, jednakże zaniechały podjęcia innych czynności zmierzających do ustalenia celu wywłaszczenia. Dalej podniósł, że stanowisko organów, zgodnie z którym przeznaczenie nieruchomości wynika z planu zagospodarowania, który został uchwalony 9 lat po wywłaszczeniu, stanowi naruszenie nie tylko art. 136 ust. 2 u.g.n., ale podstawowych gwarancji: konstytucyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to w rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, że działka skarżącego nr [...], o pow. [...] m² została wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] marca 1977 r., który to plan realizacyjny pomimo podejmowanych prób nie został odnaleziony. W oparciu o inne materiały i dowody zgromadzone w sprawie słusznie przyjął Sąd I instancji za organami, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zebrana w sprawie dokumentacja dowodzi, że celem wywłaszczania było przeznaczenie gruntu pod cele rekreacyjne Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Przyjęte cele rekreacji były zrealizowane na wielu działkach i dużym obszarze, z czego działka skarżącego obejmowała tylko niewielką część znajdującą się w środku obszaru na którym cele rekreacji były realizowane. Rodzaj celu jako bazy rekreacyjnej składającej się z różnej służącej do tego infrastruktury i zieleni, w tym boisk i alejek wynika pośrednio też z zagospodarowania opisanego powyżej całego obszaru jako rekreacyjno – plażowego.
Powyższe okoliczności w powiązaniu z całością zgromadzonego materiału dowodowego trafnie zostały uznane za zrealizowanie całego celu rekreacji, w tym na działce skarżącego. Organy oparły się na przekonującym materiale dowodowym pośrednim w postaci analizy zdjęć lotniczych z lat: 1963, 1977, 1983 i 1993 oraz sporządzonej porównawczej nakładki celem przypisania obszaru spornej działki i jej zagospodarowania po wywłaszczeniu oraz ustalonej okoliczności przekazania nieruchomości w tym działki skarżącego ośrodkowi Sportu i Rekreacji w [...] w użytkowanie z przeznaczeniem pod bazę rekreacyjną. Organy podjęły przy tym szereg działań celem dalszego udokumentowania zrealizowania zgodnie z przyjętym celem wywłaszczenia, lecz z racji upływu 40 lat poszukiwania w Archiwum Państwowym w [...], Urzędzie Miasta i Gminy [...] oraz Archiwum Narodowym w [...] nie przyniosły rezultatu w postaci decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] marca 1977 r. Jak wynika z pisma z [...] maja 2015 r. Archiwum Narodowe w [...] Ekspozytura Archiwum w [...] posiada jedynie akta Ośrodka Sportu i Rekreacji dotyczące budżetu z lat 1982 - 1989. Także oględziny i zdjęcia (k. 157-163 akt adm.) obrazujące obecny stan zagospodarowania wskazują, iż działka skarżącego oraz obszar sąsiedni łącznie tworzą zwarty teren rekreacyjny, przy czym działka skarżącego obejmuje teren zielony i alejki bez innej infrastruktury.
Powtórzyć też należy za Sądem I instancji, iż błędem było określanie przez organy celu wywłaszczenia między innymi na podstawie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony 9 lat po dokonaniu wywłaszczenia. Jednakże owo uchybienie nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem ów cel ustalono poprawnie na podstawie innych dowodów zgromadzonych w sprawie.
Rację ma też Sąd I instancji twierdząc, że podnoszone okoliczności, iż nie ma tam innej infrastruktury rekreacyjnej w postaci np. boisk nie oznacza, iż w/w cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W uzasadnieniu zauważono bowiem, że działka skarżącego obejmuje tylko niewielką część znajdującą się w środku obszaru na którym cele rekreacji były realizowane. Baza rekreacyjna składająca się z różnej służącej do tego infrastruktury i zieleni, w tym boisk i alejek tworzy zwartą całość, a zatem okoliczność braku innego rodzaju zagospodarowania działki skarżącego poza zielenią i alejkami nie oznacza niezrealizowania celu wywłaszczenia. Wyodrębnienie działki skarżącego z tak zagospodarowanej całości i jej zwrot byłoby bezzasadne, a zatem organy prawidłowo odmówiły zwrotu.
Zatem z punktu widzenia przedmiotu postępowania wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione i ocenione przez organy. W sprawie wyjaśniono bowiem w oparciu o materiały pośrednie jaki był cel wywłaszczenia oraz jakie działania podjęto na działce należącej do skarżącego po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego, to według art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie zaś z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W sprawie niewątpliwe jest, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Brak na działce skarżącego infrastruktury lub niedawno wykonane prace np. w postaci ławek nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Okoliczność wymiany starych elementów lub późniejsza modernizacja nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia. Trzeba dodać, że w sprawach o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, należy uwzględniać nie tylko budowę poszczególnych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia. Jak już wspomniano działka skarżącego wchodziła w skład zwartego obszaru wywłaszczonego na cele rekreacji z wniosku Ośrodka Sportu i Rekreacji w [...]. Przeprowadzone w sprawie ustalenia organów dowodzą, że teren działki skarżącego został przeznaczony na cele rekreacyjne, aczkolwiek poczyniono na nim niewielkie nakłady inwestycyjne.
Z kolei terminy realizacji celu wywłaszczenia zaczęły obowiązywać: 7 - letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (stosownie do art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a 10 - letni z dniem 22 września 2004 r. (stosownie do art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2004 r. poz. 1492). Przed tymi datami, obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek okresu (tak: NSA w tezie wyroku z dnia 20 października 2017 r. sygn. I OSK 3475/15, w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. I OSK 761/13). Nie ma zatem znaczenia w sprawie okoliczność kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia.
Istotne jest, że obecny sposób zagospodarowania spornego obszaru, zgodny z planem realizacyjnym, odpowiadającym celowi wywłaszczenia, zaistniał przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego jest niewątpliwe.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.