Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 823/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 31/16, oddalił skargę K.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. K.M. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w R. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. znajduje się zawiadomienie kierowane do wnioskodawcy o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r., na którym zostanie rozpatrzony wniosek strony. W zawiadomieniu wskazano, że obecność jest obowiązkowa, a niestawienie się bez usprawiedliwienia przedłożonego w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu posiedzenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W aktach sprawy brak jednak dowodu doręczenia tego zawiadomienia.

W protokole z posiedzenia składu orzekającego organu pierwszej instancji, które odbyło się w dniu [...] sierpnia 2015 r. w celu rozpoznania wniosku skarżącego podano, że strona nie stawiła się.

W dniu [...] września 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie na niezałatwienie przez organ pierwszej instancji wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r., w terminie wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Zażalenie na bezczynność zostało wniesione w formie elektronicznej (co wykazano za pomocą Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia). Zażalenie było kierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przekazanie do organu odwoławczego, który nie obsługuje elektronicznej skrzynki podawczej na platformie e-PUAP.

W dniu [...] września 2015 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło usprawiedliwienie wnioskodawcy, który podał, że nie stawił się na komisji lekarskiej z powodu nie otrzymania zawiadomienia.

Pismem organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2015 r. zawiadomiono wnioskodawcę o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] września 2015 r. wskazując, że na tym posiedzeniu zostanie rozpatrzony jego wniosek. W zawiadomieniu podano, że obecność jest obowiązkowa, a niestawienie się bez usprawiedliwienia przedłożonego w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego terminu posiedzenia spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Z protokołu z posiedzenia składu orzekającego, które odbyło się w dniu [...] września 2015 r. wynika, że: 1) strona stawiła się, 2) odroczono wydanie orzeczenia ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowej konsultacji medycznej, 3) wręczono wnioskodawcy zawiadomienie o konsultacji w dniu [...] października 2015 r. - wraz z zawiadomieniem, że obecność jest obowiązkowa i powiadomieniem, że na posiedzeniu w tym dniu wniosek zostanie rozpatrzony.

W dniu [...] października 2015 r. odbyła się ww. konsultacja, a na posiedzeniu składu orzekającego zostało wydane orzeczenie, mocą którego organ pierwszej instancji zaliczył wnioskodawcę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze okresowym – orzeczenie wydano na okres do [...] października 2017 r.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. strona odwołała się od tego orzeczenia zastrzegając, że korespondencja winna być do niej kierowana wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej i podała swój adres na platformie e-PUAP.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która została rozdzielona na trzy skargi. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie zamieszczono w skardze wniosek o: 1) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2) stwierdzenie, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 6 k.p.a. poprzez niewykonanie dyspozycji art. 16 ust 1 i 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, tj. nieudostępnienie elektronicznej skrzynki podawczej i niezapewnienie możliwości przekazywania danych w postaci elektronicznej poprzez wymianę dokumentów elektronicznych związanych z załatwianiem spraw; a naruszenie to ma charakter rażący ze względu na: a) przedmiot działalności zespołu (orzekanie o niepełnosprawności), b) osoby zainteresowane (niepełnosprawne) będące stronami postępowań prowadzonych przez organ, c) czas trwania naruszenia, 4) stwierdzenie permanentnego naruszania przez organ pierwszej instancji w sposób rażący art. 6 k.p.a. poprzez niewykonywanie dyspozycji art. 39-49 k.p.a., 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, 6) przyznanie od organu pierwszej instancji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.") w kwocie 18.917 zł. Żądania skargi zostały umotywowane.

W odpowiedzi na skargę organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący chciał złożyć wniosek w formie elektronicznej. Ponieważ zaświadczenie lekarskie i dokumentacja medyczna muszą być formalnie wiarygodne organ informował skarżącego o braku możliwości złożenia wniosku przez platformę e-PUAP. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w tej sprawie i dlatego przewodniczący Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności pojechał do domu skarżącego w celu udzielenia mu wyjaśnień dotyczących specyfiki postępowania. W efekcie skarżący złożył wniosek w siedzibie organu. Nadto organ stwierdził, że nie ma problemu ze skutecznością doręczeń zawiadomień o terminach posiedzeń podając, że na posiedzenie w dniu [...] sierpnia 2015 r. na 33 osoby jedynie dwie osoby nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 31/16, oddalił skargę K.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie skargi na przewlekłość winno być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sądy administracyjne są uprawnione do orzekania w sprawie skarg na bezczynność i przewlekłość organów, to jednak taka kontrola sądu administracyjnego byłaby wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności i przewlekłości) organów administracji publicznej - w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego.

Sąd I instancji rozważając przedmiotowe zagadnienie opał się m.in. na wyroku NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1883/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trafne jest stanowisko, według którego w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej w tego typu sprawach (art.183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd I instancji podzielił wskazany wyżej pogląd stwierdzając, iż przedstawiona argumentacja w pełnym zakresie znajduje zastosowanie również odnośnie skarg na przewlekłość. Nie budzi wątpliwości, iż po wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, a następnie wniesieniu odwołania od tego orzeczenia sprawa staje się sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast jak wskazał NSA w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47 sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności – aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów - są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako oddzielnego pionu sądownictwa powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne.

Czym innym natomiast jest przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej. W takim wypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w rozumieniu art.184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny.

Sąd I instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania przed zespołem orzeczniczym pierwszej instancji sądy powszechne nie są uprawnione do udzielenia osobie ubiegającej się o ustalenie stopnia niepełnosprawności ochrony w przypadku bezczynności lub przewlekłego działania takiego zespołu. Dopóki strona nie podejmie decyzji o "przeniesieniu" sprawy na poziom sądownictwa powszechnego, dokonując tym samym zmiany charakteru sprawy z administracyjnej na sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca) sprawa pozostaje sprawą administracyjną i ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów należy poszukiwać na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym.

Analizując dopuszczalność skargi Sąd I instancji wskazał w dalszej kolejności, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 ustawy p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013r. w sprawie sygn. II OSK 2654/13, postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie sygn. II OSK 1083/14, postanowienie NSA z 20 listopada 2015 r. w sprawie sygn. I OSK 2915 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Analiza akt niniejszej sprawy - w ocenie Sądu I instancji - upoważniała do stwierdzenia, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest dopuszczalna, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu 6 września 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 (LEX nr 1987204) zgodnie, z którym: "Należy przyjąć, że wobec braku definicji legalnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania".

Przechodząc do rozważań dotyczących zasadności wniesionej skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. naczelną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Jak stanowi natomiast art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 2 i 3 art. 35 k.p.a.).

Jednocześnie z mocy art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem strony w dniu [...] sierpnia 2015 r. W dniu [...] sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji wystosował do wnioskodawcy zawiadomienie o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r. Było to działanie podjęte w rozsądnym terminie i zgodne z obowiązkiem nałożonym przez prawodawcę na ten organ mocą regulacji zamieszczonej w § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku, nie później niż 7 dni przed dniem jego rozpatrzenia, doręcza się osobie zainteresowanej w przypadku orzekania o stopniu niepełnosprawności. Zasadą jest bowiem poprzedzenie wydania orzeczenia uczestnictwem osoby zainteresowanej w posiedzeniu składu orzekającego, a odstępstwa od tej zasady zostały określone przez prawodawcę w § 10 w zw. z § 8 ust. 3 i 4 rozporządzenia. W analizowanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia, prawidłowo więc organ uznał za konieczne zawiadomienie skarżącego o terminie posiedzenia z należytym wyprzedzeniem, uwzględniającym czas na doręczenie zawiadomienia.

Sąd I instancji odniósł się do faktu, iż skarżący nie stawił się na posiedzenie w dniu [...] sierpnia 2015 r., a w piśmie usprawiedliwiającym nieobecność z dnia [...] września 2015 r. podał, że nie otrzymał zawiadomienia o posiedzeniu wskazując, że zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia w przypadku gdy niestawienie się w wyznaczonym terminie na posiedzeniu o wydanie orzeczenia zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy. O powtórnym terminie zawiadamia się za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że dopiero w przypadku powtórnego zawiadomienia o terminie posiedzenia organ jest obowiązany dokonać zawiadomienia za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Wnioskowanie a contrario wskazuje, że obowiązek taki nie ciąży na organie w przypadku wystosowania pierwszego zawiadomienia o terminie posiedzenia.

Konsekwencją takiego szczególnego unormowania jest konieczność przyjęcia, że w przypadku nieotrzymania przez wnioskodawcę zawiadomienia okoliczność ta nie obciąża organu, a okres od momentu wystosowania zawiadomienia do daty otrzymania przez organ pisma usprawiedliwiającego nieobecność wnioskodawcy nie może być kwalifikowany jako nieuprawniona zwłoka w rozpoznaniu sprawy. Dostosowując się do regulacji zawartej w przepisie szczególnym organ nie dopuścił się przewlekłości.

Sąd I instancji przyjął zatem, że działanie organu było prawidłowe, a wydłużenie postępowania w związku z niedotrzymaniem przez skarżącego pierwszego z zawiadomień o posiedzeniu składu orzekającego nie może być kwalifikowane jako przewlekłość postępowania. Brak jest bowiem podstaw do uznania działania organu za nieprawidłowe (przewlekłe), jeżeli to działanie stanowi wypełnienie obowiązków ustawowych w sposób wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W dniu [...] września 2015 r., a więc w rozsądnym terminie (usprawiedliwienie dotarło do organu w dniu [...] września 2015 r.), organ wysłał kolejne zawiadomienie o terminie posiedzenia składu orzekającego - tym razem w dniu [...] września 2015 r. – zasadnie stwierdzając, że nieobecność skarżącego na posiedzeniu w dniu [...] sierpnia 2015 r. należy usprawiedliwić.

W trakcie posiedzenia w dniu [...] września 2015 r. skład orzekający stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowej konsultacji medycznej, o czym skarżącego od razu na posiedzeniu zawiadomiono, wyznaczając termin. Również w zakresie opisanego działania nie można organowi postawić żadnych zarzutów. Przeprowadzenie wszelkich konsultacji medycznych niezbędnych do prawidłowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest obowiązkiem organu. W tym miejscu trzeba jeszcze dodać, że czas od momentu podjęcia na posiedzeniu w dniu [...] września 2015 r. decyzji o konieczności przeprowadzenia dodatkowej specjalistycznej konsultacji do dnia tej konsultacji nie jest nadmierny w kontekście dużej ilości spraw załatwianych w ramach orzecznictwa o stopniu niepełnosprawności, a znaczna ilość schorzeń, którymi dotknięty jest skarżący daje podstawę do stwierdzenia, że przeprowadzenie konsultacji było jak najbardziej zasadne. Cztery dni później zostało wydane orzeczenie.

Przeprowadzona analiza toku postępowania przed organem pierwszej instancji jednoznacznie wskazuje, że miesięczny termin do załatwienia sprawy obliczony z uwzględnieniem okresów podlegających pominięciu (nie zaliczanych do tego terminu) nie został przekroczony; gdyż suma wyspecyfikowanych okresów podlegających wliczeniu do terminu ustawowego zamknęła się liczbą 16 dni. Tym samym organowi pierwszej instancji nie można postawić zarzutu bezczynności – nie miał on również obowiązku przedłużania terminu.

Jednocześnie – mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi - Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu ocenie podlega terminowość działania organu na konkretnym etapie postępowania przed tym organem. Badaniu nie podlegają natomiast inne aspekty prawidłowości bądź nieprawidłowości działania tego organu - w tym postępowaniu, a tym bardziej w innych postępowaniach. W szczególności w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność organu pierwszej instancji Sąd nie kontroluje prawidłowości wypełnienia przez ten organ obowiązków w zakresie informatyzacji działalności tego podmiotu realizującego zadania publiczne, gdyż nie wchodzi to w zakres przedmiotowy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do wywodów skarżącego dotyczących zawarcia we wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. żądania dokonywania doręczeń za pomocą środków elektronicznych Sąd I instancji stwierdził, że nie zastosowanie się przez organ do tego żądania uchybia art. 39¹ k.p.a., ale nie czyni bezskutecznym doręczenia orzeczenia w formie "papierowej"; nie ma więc wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę terminowości działania przez organ pierwszej instancji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. – tym bardziej w sytuacji, gdy orzeczenie zostało doręczone w dniu [...] października 2015 r., a więc [...] dzień po dniu jego wydania.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 3o/16, złożył K.M., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucał:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że postępowanie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnoprawności w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie orzeczenia o jego niepełnosprawności nie było prowadzone w sposób przewlekły, pomimo, że z prawidłowo ocenionego materiału dowodowego wynikało, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

§ 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1110 ze zm.) w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez przyjęcie, że Organ nie był zobowiązany doręczyć skarżącemu zawiadomienia o terminie posiedzenia składu orzekającego w dniu 24 sierpnia 2015 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru,

b) art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z dnia 17 lutego 2005 r. (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 ze zm.) poprzez odmowę uznania, że Organ był zobowiązany utworzyć elektroniczną skrzynkę podawczą, które to zaniechanie, wobec oświadczenia skarżącego o kierowaniu do niego korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co miało wpływ na prowadzenie przez Organ postępowania w sposób przewlekły.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia Sąd I instancji, dokonując szczegółowego rozliczenia poszczególnych czynności przedsiębranych przez organ, uznał, że suma okresów podlegających wliczeniu do terminu ustawowego załatwienia sprawy od daty złożenia wniosku, tj. od dnia [...] sierpnia 2015 r., do dnia wydania decyzji, tj. do dnia [...] października 2015 r., wynosi [...] dni.

Skarżący nie zgadza się z takim wyliczeniem, ponieważ do okresów podlegających pominięciu Sąd zaliczył okres od dnia wystosowania przez organ nieskutecznego zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r., tj. od dnia [...] sierpnia 2015 r. do dnia wpływu usprawiedliwienia skarżącego, tj. do dnia [...] września 2015 r., łącznie [...] dni. Zatem, gdyby Sąd prawidłowo doliczył do [...] dni również [...] dni bezzasadnie pominiętych, okazałoby się, że organ prowadził postępowanie przez okres 44 dni, a więc znacząco przekraczający zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin na rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, u podstaw nieprawidłowego wnioskowania Sądu leży m.in. błędna ocena braku dowodu doręczenia skarżącemu zawiadomienia o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r., co skutkowało tym, że skarżący, z uwagi na brak wiedzy o tym posiedzeniu, nie stawał się na nie.

Skarżący zarzuca, że regulacja § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1110 ze zm.) w zakresie w jakim wymaga doręczenia zawiadomienia o terminie rozpatrzenia wniosku za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wyłącznie w stosunku do zawiadomienia powtórnego oraz w zakresie w jakim uzależnia możliwość powtórnego zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku za zwrotnym potwierdzeniem odbioru od uprzedniego usprawiedliwienia przez osobę zainteresowaną swojej nieobecności jest niezgodna z art. 78 Konstytucji, albowiem uniemożliwia faktyczny udział osobie zainteresowanej w posiedzeniu, i gdyż brak wiedzy o terminie, z uwagi na niedoręczenie zawiadomienia, uniemożliwia usprawiedliwienie takiej nieobecności, co z kolei skutkuje pozostawieniem sprawy bez rozpoznania i koniecznością wszczęcia przez osobę zainteresowaną procedury związanej z obroną przed bezczynnością w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji osoba zainteresowana może być zmuszona, w razie dalszej bezczynności organu, wszcząć dodatkowe postępowanie i wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Ponadto, skarżący składając wniosek, zastrzegł, że korespondencja winna być do niego kierowana za pomocą środków komunikacji elektronicznej i podał w tym celu swój adres na platformie e-PUAP. Natomiast organ nie udostępnił elektronicznej skrzynki podawczej, czym uniemożliwił skarżącemu złożenie wniosku w wersji elektronicznej jak i prowadzenie dalszej korespondencji w tym trybie. Skarżący również w tym zaniechaniu upatrywał przyczyny prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły ponieważ brak skrzynki skutkował wadliwością w powiadomieniu skarżącego o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r. jak i kolejnych posiedzeń, co niewątpliwie wpływało na szybkość rozpatrywania sprawy. Bezpośrednia komunikacja elektroniczna niewątpliwie nie doprowadziłby w ogóle do sytuacji braku informacji o posiedzeniu składu orzekającego w dniu [...] sierpnia 2015 r. oraz niewątpliwie przyspieszyłaby postępowanie i nie doszłoby do opóźnień.

Wskazując na powyższą argumentację skarżący podkreślał, że podejmowane przez organ czynności odnośnie zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia składu orzekającego oraz zaniechania uruchomienia elektronicznej skrzynki podawczej były nieefektywne i doprowadziły do bezczynności organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że problematykę orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tj. Dz. U. z 2015 r. poz.1110).

Wskazana wyżej ustawa zawiera dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Zgodnie natomiast z art. 6c ust. 8 tej ustawy od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2011r., sygn. akt I OSK 1883/10 wskazał, że: "(...) w odniesieniu do bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)". Prawidłowość tak sformułowanej tezy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99, ONSA 2000/2/47.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd judykatury i przyjmuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie orzekania o stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale z dnia 8 listopada 1999 r. podkreślił, że sprawy dotyczące orzekania o stopniu niepełnosprawności na etapie postępowania dwuinstancyjnego przed zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności – aż do ich rozstrzygnięcia przez składy orzekające zespołów - są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej. Wyodrębnienie sądów administracyjnych jako oddzielnego pionu sądownictwa powołanego do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej oznacza, że kontroli takiej nie sprawują sądy powszechne. Czym innym natomiast jest przekazywanie do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej.

W takim wypadku nie chodzi o sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w rozumieniu art.184 Konstytucji, ale o "przejęcie" sprawy do jej końcowego załatwienia przez sąd powszechny. Tym samym na etapie postępowania przed zespołem orzeczniczym pierwszej instancji sądy powszechne nie są uprawnione do udzielenia osobie ubiegającej się o ustalenie stopnia niepełnosprawności ochrony w przypadku bezczynności takiego zespołu. Dopóki strona nie podejmie decyzji o "przeniesieniu" sprawy na poziom sądownictwa powszechnego, dokonując tym samym zmiany charakteru sprawy z administracyjnej na sprawę z zakresu ubezpieczeń społecznych sprawa pozostaje sprawą administracyjną i ochrony przed bezczynnością organów należy poszukiwać na gruncie regulacji o charakterze administracyjnoprawnym.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi zatem żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając zaś sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym lub ustalonym terminie, po wyczerpaniu innych dostępnych środków prawnych (takich jak zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania), stronie przysługuje środek określony w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a mianowicie skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art.149 § 1 p.p.s.a. sąd – uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w tej ustawie – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe podstawy prawne ustalające warunki dla uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, zauważyć w pierwszej kolejności należy, że autor skargi kasacyjnej niewłaściwie przywołał w podstawie zaskarżenia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który odnosi się do skarg na decyzje i postanowienia, zamiast art. 149 § 1 p.p.s.a. Powyższa wadliwość sprawia, że tak skonstruowany zarzut mógł być rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej wiąże zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. i 80 k.p.a. z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do meritum zagadnienia podkreślić należy, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa w sposób nieefektywny, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. odwlekanie zakończenia postępowania, pomimo posiadania wystarczającego materiału do rozstrzygnięcia sprawy, bez podania uzasadnionych przyczyn takiego działania), co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia. W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest więc zbadanie, czy czynności organu zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia.

Może o niej również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. A. Golęba (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Golęba, M. Kamiński, T. Kiełkowski, Postępowanie..., s. 239–241).

W sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony w dniu [...] sierpnia 2015 r. Dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wystosował zawiadomienie o posiedzeniu składu orzekającego wyznaczonym na dzień [...] sierpnia 2015 r. Działania organu podejmowane były zatem bez zbędnej zwłoki oraz zgodnie z dyspozycją § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., bez zwrotnego poświadczenia odbioru.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przy zachowaniu terminu określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia na ocenę przesłanek wystąpienia przewlekłości postępowania nie ma znaczenia brak poświadczonego odbioru zawiadomienia o posiedzeniu. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 6 rozporządzenia, w przypadku gdy niestawienie się w wyznaczonym terminie na posiedzenie o wydania orzeczenia zostało usprawiedliwione ważnymi przyczynami lub zdarzeniami losowymi w terminie 14 dni od dnia posiedzenia, przewodniczący powiatowego zespołu wyznacza nowy termin rozpatrzenia sprawy. O powtórnym terminie zawiadamia się za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Ustawodawca jasno więc określił, że dopiero drugie zawiadomienie wymaga zwrotnego poświadczenia odbioru. Brak zwrotnego poświadczenia odbioru dla pierwszego zawiadomienia nie może zatem świadczyć o przewlekłości postępowania. Działanie takie mieści się bowiem w ramach zakreślonych przez wskazany powyższej przepis.

W stanie faktycznym tej sprawy dla oceny terminowości i celowości podejmowanych przez organ czynności istotne jest zatem, że po wpłynięciu do organu w dniu [...] września 2015 r. usprawiedliwienia strony, organ w dniu [...] września 2015 r. wysłał kolejne zawiadomienie o terminie posiedzenia składu orzekającego, wyznaczonym na dzień [...] września 2015 r. Organ działał więc w tym zakresie bez zbędnej zwłoki. Należy zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że organ prawidłowo przyjął potrzebę ponownego zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia, czyniąc to z należytym wyprzedzeniem, przy uwzględnieniu czasu na doręczenie zawiadomienia. Dalszy tok postępowania oraz czynności podejmowane w sprawie również nie wskazują, by organ działał w sposób przewlekły, wydłużając w sposób nieuzasadniony czas potrzebny do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji i co wynika bezspornie z akt sprawy, że w toku posiedzenia składu orzekającego w dniu [...] września 2015 r. uznano za konieczne przeprowadzenie dodatkowej konsultacji medycznej, o czym skarżący został powiadomiony na posiedzeniu. Termin konsultacji został wyznaczony na dzień [...] października 2015 r., zaś w dniu [...] października 2015 r. zostało wydane orzeczenie.

W świetle przytoczonych okoliczności, oceniając przebieg postępowania w kontekście ewentualnej jego przewlekłości, nie sposób zanegować stanowiska Sądu I instancji, że organ prawidłowo skoncentrował materiał dowodowy, nie prowadził działań zbędnych czy pozornych. Zaznaczyć przy tym ponownie trzeba, że jeżeli ustawodawca świadomie odstąpił od zasady doręczania pierwszego zawiadomienia za zwrotnym poświadczeniem odbioru, to organ był zobowiązany dotrzymać formuły zakreślonej obowiązującymi przepisami. Nie sposób zatem takiego działania organu kwalifikować jako naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że w sprawie nie doszło do przewlekłości w działaniu organu.

Skarżący kasacyjnie, nie kwestionując powyższych ustaleń Sądu I instancji, podnosił, że regulacja § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności w zakresie w jakim wymaga doręczenia zawiadomienia o terminie rozpatrzenia wniosku za zwrotnym potwierdzeniem odbioru wyłącznie w stosunku do zawiadomienia powtórnego oraz w zakresie w jakim uzależnia możliwość powtórnego zawiadomienie o terminie rozpatrzenia wniosku za zwrotnym potwierdzeniem odbioru od uprzedniego usprawiedliwienia przez osobę zainteresowaną swojej nieobecności, jest niezgodna z art. 78 Konstytucji RP, albowiem uniemożliwia faktyczny udział osobie zainteresowanej w posiedzeniu, gdyż brak wiedzy o terminie, z uwagi na niedoręczenie zawiadomienia, uniemożliwia usprawiedliwienie takiej nieobecności, co z kolei skutkuje pozostawieniem sprawy bez rozpoznania i koniecznością wszczęcia przez osobę zainteresowaną procedury związanej z obroną przed bezczynnością w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do powyższej argumentacji należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 78 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Treścią powyższej normy konstytucyjnej jest – w najogólniejszym wymiarze – ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (zob. A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 140). Zarówno sposób sformułowania art. 78, jak i miejsce tego przepisu w systematyce konstytucyjnej nie pozostawiają wątpliwości, że wyraża on samoistne prawo podmiotowe, podlegające ochronie także w procedurze skargi konstytucyjnej (np. wyrok TK z 18 października 2004 r., P 8/04).

Zarazem art. 78 wywiera istotny wpływ na ukształtowanie prawa przedmiotowego, bo wyznacza sposób uformowania procedur sądowych i administracyjnych, a przez to – oddziałuje także na sposób organizacji sądownictwa i władz administracyjnych. Wyraża on również generalną zasadę aksjologiczną: drugoinstancyjna kontrola orzeczeń i decyzji jest istotnym elementem ochrony praw jednostki, bo stwarzając możliwość weryfikacji pierwszego rozstrzygnięcia przeciwdziała arbitralności i ułatwia unikanie pomyłek i krzywd (np. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., P 13/01). W tym sensie stanowi ona komponent demokratycznego państwa prawnego (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa–Zielona Góra 2003, s. 49).

Uwzględniając powyższe nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył § 7 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. W toku całego postępowania zostało bowiem zachowane prawo do kontroli instancyjnej orzeczeń organu, również w zakresie przewlekłości czy bezczynności.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej z punktu drugiego (a i b) należy wskazać, że również nie mogły one doprowadzić do wzruszenia wyroku Sądu I instancji. Rozpatrując skargę na przewlekłość, sąd nie bada merytorycznej i procesowej poprawności czynności, a jedynie sam fakt jej dokonania lub zaistnienie powodu, dla którego można by zarzucić organowi bezczynność. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu sądowym, zainicjowanym skargą na bezczynność organu pierwszej instancji Sąd nie kontroluje prawidłowości wypełnienia przez ten organ obowiązków w zakresie informatyzacji działalności tego podmiotu realizującego zadania publiczne, gdyż nie wchodzi to w zakres przedmiotowy niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Potencjalne uchybienie przez organ dyspozycji art. 39¹ k.p.a. nie czyni bezskutecznym doręczenia orzeczenia w formie "papierowej", nie ma też wpływu na ocenę terminowości działania przez organ pierwszej instancji w postępowaniu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a.