Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1773/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E.S., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Do wydania wyroku doszło w następującym stanie sprawy:
Działając na wniosek następców prawnych właścicielki majątku B., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dna [...] września 2006 r., stwierdził w pkt 1, że grunty oznaczone w planie parcelacyjnym majątku jako "park" obwiedzione kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, nie podlegały działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, zaś w pkt 2 odmówił takiego stwierdzenia co do pozostałej części nieruchomości. Na skutek odwołania E.S., następczyni prawnej właścicieli oraz Agencji Nieruchomości Rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] września 2007 r. uchylił decyzję Wojewody i orzekł, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej jako majątek B. [...] o pow. 258,4509 ha podlegała działaniu dekretu, z uwagi na to, iż powierzchnia jej przekraczała ustalony nim normatyw – 100 ha dla woj. poznańskiego, natomiast to, że wpisani do księgi wieczystej jako właściciele w częściach ułamkowych – M.O., M.O., Z.O., S.O., dokonali przed wybuchem II-ej wojny światowej faktycznego, nieformalnego podziału majątku, w wyniku czego każde z nich władało areałem nieprzekraczającym 100 ha, nie ma w sprawie znaczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2008 r. IV SA/Wa 2299/07, skargę E.S. oddalił, natomiast wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 września 2009 r. I OSK 775/08, z powodu nieważności, tj: niepowiadomienia wszystkich stron o terminie rozprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd wydał wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r., wskazany na wstępie, tj. uchylający decyzje organów obu instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił na wstępie obszerne przepisy dekretu o reformie rolnej, ich zmiany i znaczenie tych zmian przy rozpoznaniu sprawy, przedstawił rozumienie, użytego przez art. 2 dekretu, pojęcia "nieruchomość ziemska", powołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie wyjaśnił rolę i przedmiot postępowania toczącego się na podstawie aktu wykonawczego do dekretu, tj: § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu, a po analizie przepisów stwierdził, iż prawidłowe odczytanie normy zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno brzmieć, że na własność Państwa przechodzą tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2, gdy ich łączny rozmiar przekracza normatyw zawarty w art. 2 ust. 1 lit. e i taką definicją powinien się posłużyć organ odwoławczy.
Rozpoznanie wniosku na podstawie § 5 rozporządzenia wymaga zatem ustalenia, czy nieruchomość spełnia wszystkie ww. przesłanki, a w przypadku stwierdzenia, że nieruchomość w jakiejś części nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym należy dokonać oceny, czy pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską – stwierdził Sąd. Zdaniem Sądu, w sprawie nie można podzielić poglądu, co do istnienia związku funkcjonalnego między zespołem dworsko-parkowym, a pozostałymi gruntami, stąd stanowisko Wojewody zawarte w pkt 1 decyzji jest słuszne, jednak samo stwierdzenie co do oznaczenia tego zespołu jest nieprecyzyjne, co wpływa na wykonanie decyzji, a wobec tego wymaga określenia powierzchni i numeru działki geodezyjnej, odpowiadającej enklawie dworsko-pałacowej majątku B., bowiem tylko ta jego część nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Sąd podkreślił, że nie podzielił zarzutu skargi E.S. co do niepodleganiu działania dekretu również pozostałej części nieruchomości, podział jej bowiem był tylko nieformalny i właścicielami pozostawali w częściach ułamkowych spadkobiercy właściciela F.O., zatem podział był bez wpływu na reformę, która dotyczyła także współwłasności osób fizycznych.
Reprezentowana przez radcę prawnego, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 153 tej ustawy przekraczając granice dopuszczalnych wskazań i oceny prawnej, co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie organów administracji swoim narzuconym z góry sposobem rozstrzygnięcia konkretnych i zasadniczych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do tego, iż przejęcie zespołu dworsko-parkowego nie mogło realizować celów reformy rolnej oraz braku związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym stanowiącą własność F.O., ograniczając się przy tym do wyodrębnienia dwóch, zdaniem Sądu rozdzielnych funkcji, wykluczających istnienie jakiegokolwiek związku funkcjonalnego: funkcji gospodarczej, którą miało pełnić gospodarstwo i mieszkaniową, którą miał pełnić zespół dworsko-parkowy, gdy tymczasem na organ administracji oceniał istnienie związku funkcjonalnego na wielu płaszczyznach: podmiotowej, terytorialnej, organizacyjnej i finansowej,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 177 i 175 ust. 1 Konstytucji, poprzez niewykonanie należycie obowiązku kontroli i nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji publicznej prawa, polegającego na zastosowaniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), pomimo utraty mocy obowiązującej wskazanego przepisu oraz rozpatrzeniu sprawy właściwej dla sądu powszechnego,
- b) art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez narzucenie organowi administracji merytorycznego rozstrzygnięcia i tym samym przekroczenie dopuszczalnych granic kontroli działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami procedury zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jest swobodnej oceny dowodów w oparciu o art. 80 K.p.a. i stwierdzenia, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona, a więc między innymi do ustalenia, czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym, podpadającą pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ewentualnie czy zespół dworsko-parkowy położony w B. pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą nieruchomością ziemską stanowiącą własność F.O..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Postawiono w niej trzy zarzuty, jeden –naruszenia prawa procesowego, dwa –materialnego, jednak stwierdzić należy, że w istocie tylko jeden zarzut należy traktować jako dotyczący prawa materialnego, tj. ujęty w pkt II.1., pozostałe dwa odnoszą się do prawa procesowego. Wszystkie trzy zarzuty są nieusprawiedliwione.
Wojewódzkiemu Sądowi postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", który polega na tym, że Sąd przekroczył granice dopuszczalnych wskazań i oceny prawnej, gdyż związał organy sposobem rozstrzygnięcia, wyrażając pogląd co do przejęcia zespołu dworsko-parkowego. Art. 141 § 4 P.p.s.a. takie właśnie wymogi stawia przed sądem administracyjnym. Wskazuje on bowiem elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie, a także zobowiązuje do przedstawienia wytycznych – wskazań, co do dalszego postępowania organu w przypadku uchylenia decyzji.
W niniejszej sprawie taka sytuacja, tj. uwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miała miejsce. Zobligowany regułami art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd, po przedstawieniu stanu sprawy, zarzutów i stanowisk stron, bardzo obszernie omówił przepisy mające zastosowanie w sprawie i ich wykładnię. Na tle stanu sprawy, tj: materiału dowodowego w niej zgromadzonego, wyciągając z niego wnioski w świetle przepisów, które stosował, zawarł swój pogląd. Sądy administracyjne właśnie są powołane do oceny działań organów administracji, co do zgodności z prawem, ich zadaniem zatem jest wskazanie błędów jakie zostały przez organy popełnione, tak co do samego przeprowadzenia postępowania, jak i wyciągniętych z niego wniosków, a także niewłaściwego, mylnego rozumienia przepisów. Jeżeli w ocenie wojewódzkiego sądu organ wyciągnął błędny wniosek z zebranego materiału dowodowego lub niewłaściwie zinterpretował przepis, to sąd ten, działając w ramach art. 145 § 1 P.p.s.a. przedstawia swój pogląd w sposób wskazany w art. 141 § 4 P.p.s.a.
W sprawie tak właśnie postąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny, a to, że ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie Agencji nie oznacza naruszenia przez Sąd przepisów postępowania.
Drugi zarzut naruszenia prawa procesowego, choć postawiony jako naruszenie prawa materialnego, zawarty w p-kcie II.
2. skargi trudno także uznać za usprawiedliwiony. W sprawie został zgromadzony określony materiał dowodowy, przy czym organ uwzględnił wszystkie wnioski dowodowe, składane zresztą tylko przez E.S., gdyż inni uczestnicy ich nie składali. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym wnioskowany przez stronę postępowania i organy Sąd uznał za wystarczające do załatwienia sprawy. Z materiału tego natomiast zostały tylko wyciągnięte różne wnioski, bowiem Wojewoda i Wojewódzki Sąd uznały, że zespół dworsko-parkowy nie "podpadał" pod przepisy dekretu, zaś Minister Rolnictwa wyraził pogląd przeciwny. Wojewódzki Sąd stwierdził tylko, że niewyjaśniona została kwestia dotycząca oznaczenia geodezyjnego tej części nieruchomości, tj. zespołu dworsko-parkowego. Zalecił zatem organowi w ponownym postępowaniu dokonanie ustaleń co do numeru działki i jej powierzchni. Nie narusza to przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej, a wprost przeciwnie, mieści się właśnie w ustawowych granicach kontroli, jakiej dokonuje sąd administracyjny, badając zgodność z prawem działań organów administracji publicznej.
Z kolei, jeśli idzie o zarzut naruszenia prawa materialnego to należy go rozumieć, że Sąd dlatego nie wykonał obowiązku kontroli, gdyż nie zwrócił uwagi, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej, który stanowił podstawę orzekania przez organy, utracił moc obowiązującą, a nadto orzekł w sprawie niepodlegającej jego kognicji. W skardze powołano się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. P 107/08, którym umorzone zostało postępowanie dotyczące rozpoznania pytania prawnego, odnoszącego się do ww. przepisu, z uwagi na utratę przez niego mocy obowiązującej. Naczelny Sąd Administracyjny stanął jednak na innym stanowisku, właśnie w związku z tym orzeczeniem Trybunału. Uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 9/10 wyraził bowiem pogląd, iż § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Nadto należy zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany 14 stycznia 2010 r., a postanowienie Trybunału 1 marca 2010 r., zatem już z tego tylko powodu, że orzekając Wojewódzki Sad nie mógł znać rozstrzygnięcia Trybunału, nie może Sądowi postawić zarzutu, że nie dostrzegł, iż przepis utracił moc. Mając na uwadze wskazaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu należy uznać zarzut za nietrafny.
Reasumując, zgodzić należy się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażoną w zaskarżonym wyroku, co do tego, iż zespół dworsko-parkowy nie "podpadał" pod działanie dekretu, ale także, że konieczne jest określenie powierzchni i numeru tej nieruchomości.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a.