Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r., w sprawie II SAB/Rz 124/13, po rozpoznaniu skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[..]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Tarnobrzegu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [..]ego w Tarnobrzegu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji prasowej w terminie tygodnia od dnia zwrotu akt sprawy organowi (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) oraz zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego P.G. redaktora naczelnego dziennika "[..]" kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 27 sierpnia 2013r., skierowanym do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [..]ego w Tarnobrzegu (dalej w uzasadnieniu jako: "ZO PZŁ"), S.P. powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "[..]" oraz wskazując art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm.) – przywoływanej dalej w uzasadnieniu jako "P.p.", zwrócił się o udzielenie informacji przez wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego odbytych w okresie obecnej kadencji (od 2010r. do dnia złożenia wniosku). Wnioskodawca zaznaczył, że w razie odmowy udzielenia przedmiotowych informacji domaga się sporządzenia pisemnej odmowy w ciągu 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 P.p.
Odpowiadając na powyższe, pismem z 11 września 2013r. Przewodniczący ZO PZŁ zwrócił się o wskazanie, jakich kopii protokołów i uchwał wniosek dotyczy, jak też o sprecyzowanie przedziału czasowego, z którego mają być one udostępnione oraz wyszczególnienie dokumentów, których wnioskodawca nie żąda, ponieważ zbyt ogólne sformułowanie wniosku uniemożliwia jego realizację. W skierowanym do ZO PZŁ piśmie z dnia 17 września 2013r. P.G. podniósł, że na zapytanie z dnia 27 sierpnia 2013r. redakcja nie otrzymała odpowiedzi, jak też odmowy jej udzielenia, bowiem za tę ostatnią nie można uznać pisma z dnia 11 września 2013r., które nie spełnia wymagań art. 4 ust. 3 P.p. Zwrócił ponadto uwagę, że wniosek był wystarczająco precyzyjnie sformułowany i wniósł o sporządzenie odmowy przewidzianej art. 4 ust. 4 P.p. bądź o udzielenie żądanej informacji w ciągu 3 dni.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.G. wniósł o nakazanie ZO PZŁ udzielenia informacji lub też o uchylenie odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia wniosku o informację prasową, jak też o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego odmowa udzielenia informacji w niniejszej sprawie jest niezgodna z art. 4 ust. 1 P.p., w świetle którego ZO PZŁ obowiązany jest do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, jeśli informacja taka na podstawie odrębnych przepisów nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Zwrócono uwagę, że informacja dotycząca załatwiania spraw osoby fizycznej nie narusza jej prywatności, bowiem mieści się w działaniu podejmowanym wobec niej zgodnie z ustawą i statutem. Nawet jeśli jednak w jakiejś konkretnej sprawie pojawiły się informacje spełniające kryteria prywatności, to możliwe jest dokonanie anonimizacji w tym zakresie.
Odpowiadając na skargę ZO PZŁ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie, podnosząc, że wniosek strony był nieprecyzyjny, dlatego też zwrócono się o wskazanie konkretnych dokumentów, jakich wniosek dotyczy. Zarząd wskazał, że nie posiada osobowości prawnej, dlatego też stroną w niniejszej sprawie winien być Polski Związek [..]. Ponadto – w jego ocenie – w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 3a P.p.. Wskazał też, iż S.P. powołał się na upoważnienie, którego nie dołączył, jak też nie przedłożył jakiegokolwiek innego dokumentu wskazującego, że jest on dziennikarzem.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w oparciu o art. 149 P.p.s.a. orzekł, że ZO PZŁ pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku redaktora naczelnego dziennika "[..]" z dnia 27 sierpnia 2013r. w zakreślonym terminie, jednocześnie stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według sądu I instancji złożona w niniejszej sprawie skarga wskazywała jako podstawę art. 4 ust. 4 P.p. i zarzucała naruszenie art. 4 ust. 1 i 3 P.p., wobec czego została zarejestrowana w repertorium "SA" jako kwestionująca odmowę udzielenia informacji prasowej, w trybie art. 4 P.p.. Działając jednak w myśl art. 134 P.p.s.a., sąd nie będąc związany twierdzeniami strony uznał, że w istocie przedmiotowa skarga kwestionuje bezczynność ZO PZŁ, co uzasadniało jej "przerejestrowanie" do repertorium "SAB", gdzie nadano jej nowy numer 124/13.
Powyższe uzasadnione jest brzmieniem art. 3a P.p., stosownie do którego, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), przywoływanej w niniejszym uzasadnieniu jako: "u.d.i.p.". Sąd I instancji podkreślił nadto, iż przepis ten dodany został do ustawy P.p. na mocy art. 24 pkt 1 u.d.i.p i rozpoczął obowiązywanie od dnia 1 stycznia 2002r.. Przed jego wejściem w życie zasadnym było stanowisko orzecznictwa sądowego, że w "sprawach prasowych" bezczynność organu nie istnieje, lecz oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 P.p. (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001r., w sprawie II SAB 254/01, LexPolonica nr 35443]. Pojawienie się jednak w porządku prawnym wskazanej wyżej regulacji zawartej w art. 3a P.p. skutkuje dezaktualizacją takiego poglądu.
Brzmienie tego przepisu wyraźnie bowiem wskazuje, że dostęp prasy do informacji publicznej następuje w trybie unormowań u.d.i.p.. Regulację zwartą w art. 4 ust. 1 P.p. należy natomiast uznać za uzupełnienie przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do jej zakresu podmiotowego. Poszerza ona mianowicie zakres podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13, www.nsa.gov.pl). Podkreślono, iż przepisy u.d.i.p. mogą mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu tego aktu, jak też, gdy skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Przesądzający o unormowaniach prawnych właściwych dla oceny zasadności skargi składanej przez przedstawiciela prasy jest zatem charakter żądanej informacji oraz adresat tego żądania.
Uwzględniając powyższe sąd I instancji stwierdził, że właściwym do rozpatrzenia wniosku strony – redaktora naczelnego dziennika "[..]" z dnia 27 sierpnia 2013r. może być – przynajmniej częściowo – tryb przewidziany w u.d.i.p.. W pozostałej zaś części możliwe będzie natomiast zastosowanie regulacji art. 4 P.p.. Sąd podkreślił, iż żądanie to – obejmujące protokoły z posiedzeń odbytych przez ZO PZŁ oraz podjęte na tych posiedzeniach uchwały, w zależności od treści zawartych w owych protokołach i uchwałach – może odnosić się do informacji publicznej.
Ponadto zostało ono skierowane do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tego rodzaju informacji. Uwzględniając brzmienie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., sąd I instancji podkreślił, że Polski Związek [..] mieści się w zakresie przedmiotowym wskazanej regulacji. Wskazując zaś na treść art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo [..]e (Dz. U. z 2013r. poz. 1226) oraz ustawowy zakres zadań Związku, wynikający chociażby z art. 34 tejże ustawy, sąd podkreślił, że wykonuje on zadania publiczne. Wśród tych zadań znajdują się przykładowo: prowadzenie gospodarki [..]ej (pkt 1), troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących (pkt 2), realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska (pkt 12).
Na publicznoprawny charakter działalności Polskiego Związku [..]ego wskazuje także organizowanie szkoleń, których odbycie warunkuje uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania (art. 42 ust. 4-7 ustawy Prawo [..]e).
W przekonaniu sądu I instancji adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być także organy Polskiego Związku [..]ego, bowiem stosownie do art. 32a ust. 4 ustawy Prawo [..]e, statut Polskiego Związku [..]ego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania – zadania określone w art. 34, a zatem zadania o publicznym charakterze. Zgodnie z § 98 ust. 2 pkt 3 Statutu Polskiego Związku [..]ego, zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia, jakim jest Polski Związek [..].
Zdaniem sądu wojewódzkiego pogląd o uznaniu Polskiego Związku [..]ego i jego organów jako adresata wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej znajduje wsparcie w treści art. 4 ust. 1 P.p., który rozszerza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji publicznej. Polski Związek [..] jest podmiotem nie zaliczającym się do sektora finansów publicznych, jak też nie działającym w celu osiągnięcia zysku, o czym świadczy treść art. 35 ustawy Prawo [..]e. Na gruncie art. 4 ust. 1 P.p. ugruntowało się orzecznictwo sądowe, wedle którego obowiązek udzielania prasie informacji nie ogranicza się tylko do Polskiego Związku [..]ego, który posiada osobowość prawną, ale też do jego organów, w tym powołanych zarówno ustawą Prawo [..]e, ale i Statutem Polskiego Związku [..]ego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., w sprawie I OSK 735/06, Lex nr 337019; postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 2402/12, LexPolonica nr 7306646).
Mając więc na uwadze, że niektóre zadania powierzone Polskiemu Związkowi [..]emu ustawą Prawo [..]e mają publicznoprawny charakter, sąd uznał za zasadne stwierdzenie, że informacja, która dotyczy działalności tego podmiotu może stanowić informację publiczną, na co wskazuje brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, pkt 3 w tym lit. d, e u.d.i.p, gdzie stanowi się, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o przedmiocie działalności podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, o sposobach załatwiania spraw czy stanie przyjmowanych spraw i sposobach ich rozstrzygania.
W dalszej części motywów sąd I instancji przypomniał, że przedmiotem wniosku P.G. z dnia 27 sierpnia 2013r. było uzyskanie kopii protokołów z posiedzeń ZO PZŁ odbytych w okresie obecnej kadencji oraz podjętych na nich uchwał, a więc informacji mogących potencjalnie mieścić się w zakresie wskazanych wyżej unormowań, jak też pozostałych regulacji art. 6 u.d.i.p., który to przepis jedynie przykładowo wskazuje, co jest informacją podlegającą udostępnieniu w oparciu o u.d.i.p.. Sąd podkreślił, iż ZO PZŁ otrzymawszy przedmiotowe żądanie, winien był dokonać analizy protokołów z własnych posiedzeń, jak też podjętych na nich uchwał pod kątem ustalenia, czy zawarta w nich treść stanowi informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. W razie twierdzącej odpowiedzi na to pytanie i uwzględniwszy fakt, iż stanowi on podmiot zobowiązany do udzielenia tego rodzaju informacji, winien był uwzględnić wniosek strony bądź też wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na ustawowo określone przyczyny.
Uznając zaś, że żądanie nie dotyczy w istocie informacji publicznej ZO PZŁ powinien był rozpatrzyć je w trybie art. 4 P.p.. Podmiot ten nie udzielił jednak odpowiedzi na wniosek P.G. z dnia 27 sierpnia 2013r. zarówno w trybie przewidzianym w u.d.i.p., jak też P.p., tylko zwrócił się o jego sprecyzowanie. Następnie zaś po ponowieniu przez redaktora naczelnego dziennika "[..]" swego żądania, podmiot ten milczał.
Sąd I instancji w motywach wskazał także, iż ponownie rozpoznając wniosek ZO PZŁ powinien ocenić wniosek redaktora naczelnego dziennika "[..]" w aspekcie możliwości uznania, że dotyczy on informacji publicznej. W sytuacji stwierdzenia, iż tak właśnie jest, winien udostępnić żądaną przez wnioskującego informację w trybie czynności materialno – technicznej, chyba że zachodzić będą określone u.d.i.p. przeszkody w tym zakresie. Wówczas winien podjąć decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jeśli natomiast ZO PZŁ uzna, że wnioskowana informacja nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, winien rozpatrzyć żądanie w trybie art. 4 P.p., a zatem uwzględnić je bądź wystosować odmowę w rozumieniu tejże regulacji.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sąd Administracyjnego, ZO PZŁ wniósł o uchylenie powyższego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 4 ust. 4 P.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w trybie prawa prasowego może dojść do bezczynności organu zaskarżalnej do sądu administracyjnego;
- 2. art. 3a P.p., poprzez jego niezastosowanie.
Wyjaśniając zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 4 P.p. skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem sądu wojewódzkiego, iż na gruncie obecnie obowiązującej ustawy P.p. dopuszczalna jest skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji prasowej. W jego ocenie jest całkowicie błędna argumentacja sądu I instancji, iż na skutek dodania do ustawy P.p. art. 3a dezaktualizuje się dotychczasowy dorobek piśmiennictwa i judykatury polegający na przyjęciu, iż w sprawach prasowych bezczynność organu nie istnieje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dodanie art. 3a P.p. w żaden sposób nie wpływa na sposób postępowania ze "sprawami prasowymi", gdyż przepis ten ma za zadanie jedynie wyjęcie spod "rygorów" ustawy P.p. pewnego zakresu spraw i rozpoznawanie ich pod rygorami "bardziej ostrymi" wynikającymi z przepisów u.d.i.p.. Zgodnie z art. 4 ust 4. P.p. do sądu administracyjnego zaskarżyć można jedynie odmowę lub niezachowanie wymogów odmowy.
Stwierdzenie przez sąd I instancji, że na gruncie prawa prasowego istnieje zaskarżalna bezczynność wykracza poza możliwości wyrokowania sądu i wkracza w materię tworzenia ustawy przez sąd. Tym samym skarga na bezczynność organu w udzieleniu informacji w trybie prawa prasowego jest bezwzględnie niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).
Uzasadniając zaś drugi z podniesionych zarzutów kasacji stwierdzono, że sąd I instancji w swych rozważaniach powinien zastosować przepis art. 3a P.p., ponieważ wniosek o udostępnienie protokołów, jak i uchwał ZO PZŁ, winien być rozpoznawany na gruncie przepisów u.d.i.p.. Wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. – zgodnie z art. 3a P.p. – ZO PZŁ miał obowiązek potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Redakcja wspomnianego przepisu nakłada na organ, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej obowiązek załatwienia tego wniosku w trybie przepisów u.d.i.p., a tym samym w zakresie żądania informacji publicznej stosowanie ustawy P.p. jest niedopuszczalne.
Nadto wnoszący kasację podniósł, że ewentualna skarga na bezczynność nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację do występowania w sprawie. Złożył ją bowiem P.G., a z żądaniem udzielenia informacji publicznej wystąpił S.P..
Odpowiadając na skargę kasacyjną strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w trybie art. 204 P.p.s.a. i podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze do sądu I instancji.
Podczas rozprawy przed tutejszym Sądem skarżący kasacyjnie podniósł zarzut nieważności postępowania prze sądem i instancji z uwagi na to, że ZO PZL nie posiada zdolności sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a w szczególności nie potwierdzono zarzutu o braku zdolności do występowania w niniejszej sprawie ZO PZŁ. W powyższym zakresie należy wskazać, ZO PZŁ jest statutowym organem Polskiego Związku [..]ego (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo [..]e) do którego kompetencji należy m.in. realizacja uchwał właściwych organów Związku i zarządzanie funduszami i majątkiem pozostającym w dyspozycji okręgu oraz wykonywanie zadań zleconych przez Zarząd Główny Związku (§ 133 Statutu Polskiego Związku [..]ego). Nie ulega także wątpliwości, iż zarząd okręgowy nie posiada podmiotowości prawnej.
Na gruncie przepisu art. 4 P.p., uwzględniając zasięg podmiotowy tejże regulacji, sformułowany został pogląd, iż zarządy okręgowe Związku – podobnie jak inne organy ustawowe i statutowe Związku – objęte są obowiązkiem udzielania prasie informacji, bowiem obowiązek ten nie został ograniczony wyłącznie do podmiotów mających osobowość prawną (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. w sprawie I OSK 735/06, https://cbois.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje swą aktualność. Mając z kolei na uwadze, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jednoznacznie stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko osoby prawne (w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów) ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, to należy uznać, iż zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej winien być także organ Polskiego Związku [..]ego (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13 https://cbois.nsa.gov.pl).
Nałożenie przez przepis prawa materialnego na określone podmioty i jednostki organizacyjne obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie może pozostać pozbawione korelacji z procesowym uprawnieniem do występowania przed sądem administracyjnym w sprawie weryfikacji wykonania tegoż obowiązku.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 ust. 4 P.p. poprzez przyjęcie, że na gruncie tejże ustawy może dojść do bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego, oraz art. 3a P.p. poprzez jego niezastosowanie.
Odniesienie się do powyższych zarzutów wymaga przybliżenia kontekstu prawnego sprawy. Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a P.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja, ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 P.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z tegoż obowiązku w oparciu o tą regulację.
W powyższym trybie obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 P.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 P.p.).
Dokonując analizy wniosku o udzielenie prasie informacji w zakresie wydania – pochodzących z określonego przedziału czasowego – kopii protokołów z posiedzeń OZ PZŁ oraz podjętych uchwał, zasadnie sąd I instancji wskazał, iż przy wyborze właściwych uregulowań prawnych do oceny skargi pochodzącej od prasy przesądzającym jest z jednej strony charakter żądanej informacji, z drugiej zaś rodzaj adresata zgłoszonego żądania. Przy czym uwzględniając wyjątkowość regulacji art. 4 P.p. – wynikającej z roli, jaką pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (vide: E. Czarny – Drożdżejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, Lex nr 51998) – za zasadniczy tryb dostępu prasy do informacji winno być uznane uregulowanie art. 3a P.p. Powyższe usystematyzowanie wydaje się potrzebne aby móc w sposób uporządkowany dokonać analizy treści wniosku prasy o dostęp do określonej informacji, w następstwie czego odpowiedzieć na pytanie o to, które z powyższych uregulowań prawnych będzie miało zastosowanie w sprawie.
Sąd wojewódzki uznał, iż podmiot, do którego wpływa wniosek prasy o dostęp do informacji w pierwszej kolejności winien rozważyć udzielenie informacji w trybie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., a dopiero gdy stwierdzi brak przesłanek do załatwienia wniosku w powyższym trybie, ów wniosek winien rozpoznać na gruncie art. 4 P.p. Ze stanowiskiem tym generalnie należy się zgodzić, aczkolwiek w realiach niniejszej sprawy – z uwagi na treść wniosku prasy o dostęp do informacji – wydaje się ono nieaktualne, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
Analizując treść wniosku o udzielenie prasie informacji w trybie art. 3a P.p. wypada za trafne uznać stanowisko sądu I instancji, iż Polski Związek [..], w tym jego organy, to podmioty wykonujące zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a przez to można je uznać za zobowiązane do udzielenia informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem analizy tutejszego Sądu i sądów I instancji (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r. w sprawie I OSK 735/06; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 89/13; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 319/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie II SA/Wa 1767/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012r. w sprawie II SA/Lu 372/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 listopada 2012r. w sprawie II SA/Ol 1067/12, https://cbois.nsa.gov.pl) i za zbędne wypada uznać ponowne jej przybliżanie w niniejszym uzasadnieniu.
Podobnie trafne jest zapatrywanie sądu wojewódzkiego, że żądane we wniosku protokoły i uchwały z posiedzeń organu Polskiego Związku [..]ego mieszczą się w zakresie rzeczowym pojęcia "informacja publiczna". Skoro zakres tego pojęcia interpretować należy z uwzględnieniem okoliczności, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej ale także podmiotów pełniących funkcje publiczne, to oznaczać to konieczność stosowanie takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003r. w sprawie II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010r. w sprawie I OSK 1774/10 https://cbois.nsa.gov.pl).
Ponadto, skoro informację publiczną stanowi informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności, kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, f u.d.i.p.) a nadto informacja o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym sposobach załatwiania spraw (art. 6 ust 1 pkt 3 lit. d, e u.d.i.p.), to uprawniony jest wniosek sądu I instancji, iż protokoły i uchwały z posiedzeń organów Polskiego Związku [..]ego stanowią co do zasady informację publiczną.
Tym samym zasadnie konkluduje sąd I instancji, iż spełnione zostały przesłanki umożliwiające załatwienie wniosku prasy na podstawie przepisu art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p.. Prawidłowo ustalono także, iż organ Polskiego Związku [..]ego, do którego zwróciła się prasa o dostęp do informacji publicznej nie udzielił żądanej informacji w drodze czynności materialno – technicznej, jak też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i taki stan trwa nadal.
Powyższe uprawniało sąd I instancji do postawienia tezy, iż organ Polskiego Związku [..]ego, jako podmiot wykonujący zadania publiczne pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku prasy o dostęp do informacji. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia gdy podmiot (organ) zwleka z wydaniem określonego rozstrzygnięcia lub też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Dla istnienia stanu bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania o konieczności zastosowania przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach na podstawie art. 3a P.p., a więc w oparciu o przepisy u.d.i.p., z jednoczesnym pominięciem wniosku skargi o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 4 P.p. (nakazania ORŁ PZŁ udostępnienia żądanych dokumentów lub uchylenia odmowy udostępnienia informacji). Podstawę prawną załatwienia sprawy – w tak zakreślonych okolicznościach faktycznych – stanowił przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w myśl którego sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie zastosowanie odnalazł przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przewidujący możliwość wniesienia skargi na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 319/13 https://cbois.nsa.gov.pl).
W tak zarysowanych okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób potwierdzić zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisu art. 3a P.p. należy jednoznacznie wskazać, iż to właśnie zastosowanie tej regulacji prawnej przez sąd wojewódzki stało się przyczyną oceny skargi wniesionej w niniejszej sprawie z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. Tym samym brak jest kontrowersji pomiędzy sądem I instancji a skarżącym kasacyjne gdy ten twierdzi, że wniosek prasy o dostęp do informacji z dnia 27 sierpnia 2013r. "zgodnie z art. 3a pr. pras. Zarząd Okręgowy miał obowiązek potraktować jako wniosek o udostępnienie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej". Nie ulega natomiast wątpliwości, iż ZO PZŁ wniosku tego nie potraktował w powyższy sposób, uczynił to dopiero Sąd I instancji stawiając zarzut bezczynności w dostępie do żądanej informacji publicznej.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 4 P.p. – w kontekście uznania przez Sąd I instancji bezczynności podmiotu, na którym spoczywał obowiązek udostępnienia prasie informacji – to wypada wskazać, iż jest on nieadekwatny do okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności pomija podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Jak już była o tym mowa przepisy P.p. przewidują dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany w art. 3a P.p., który – z uwagi na charakter żądanej informacji i rodzaj adresata tegoż żądania – znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie i drugi uregulowany w art. 4 P.p., który rozszerza możliwości dostępu prasy do określonego w tym przepisie zakresu informacji. Dostęp prasy do informacji publicznej ma miejsce wyłącznie w trybie przepisów u.d.i.p. (art. 3a P.p.), natomiast udostępnienie informacji innych niż informacje publiczne następuje na zasadach i w trybie określonym w art. 4 P.p.
Jeśli zatem w realiach niniejszej sprawy wniosek prasy z dnia 27 sierpnia 2013r. o udostępnienie określonej informacji był – jak wykazał to sąd I instancji – przede wszystkim wnioskiem o informację publiczną, to regulacja art. 4 P.p., jako odnosząca się do informacji innych niż informacje publiczne, nie znalazła zastosowania w niniejszej sprawie. Bezpodstawnie zatem skarga kasacyjna zarzuca jej naruszenie.
Co prawda Sąd I instancji nie wykluczył, iż w pewnym zakresie wniosek o udostępnienie informacji prasowej wykraczać może poza zakres informacji publicznej i w tym zakresie zastosowanie mógłby znaleźć przepis art. 4 P.p., bowiem ORŁ PZŁ spełnia podmiotowe kryteria opisane w art. 4 ust. 1 P.p. (podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku), a jednocześnie żądana informacja może dotyczyć działalności tegoż podmiotu, to jednak wypada uznać, iż w realiach niniejszej sprawy powyższe stanowisko jest błędne. O ile generalnie wypadałoby się z nim zgodzić, bowiem in abstracto nie można wykluczyć wniosku zawierającego żądanie dostępu do informacji, o których mowa zarówno w art. 3a, jak i art. 4 P.p., do których odmienny byłby tryb dostępu, o tyle sąd I instancji nie dostrzegł, iż wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. opiewa na "(...) wydanie kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał (...)".
Dokonując analizy porównawczej treści art. 4 ust. 1 P.p. i przepisów u.d.i.p. należy dostrzec, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje obok uprawnienia do uzyskania informacji publicznej (w tym informacji przetworzonej) i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, także prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Nadto przepis art. 4 u.d.i.p. stanowi o udostępnianiu informacji i ustawa ta konsekwentnie tym pojęciem się posługuje. Przepis art. 4 ust. 1 P.p. stanowi natomiast wyłącznie o udzielaniu prasie informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Powyższa różnica terminologiczna nie może zostać zbagatelizowana, tym bardziej gdy uwzględni się specyficzny (uzupełniający wobec trybu przewidzianego w art. 3a P.p.) charakter dostępu prasy do informacji w trybie art. 4 P.p. Skoro w tym trybie udzielane mogą być wyłącznie informacje inne niż publiczne, to nie sposób odnaleźć racjonalnych powodów, które przemawiałyby za potrzebą rozciągnięcia obowiązku udzielania prasie informacji także na udostępnianie dokumentów (vide: J. Sobczak, Prawo prasowe. Komentarz, Lex 2008, uwagi do art. 4 P.p.).
Odnoszą się natomiast do zarzutu, iż skarga na bezczynność nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację do występowania w sprawie bowiem złożył ją P.G., a z żądaniem udzielenia informacji publicznej wystąpił S.P., to wypada wskazać, iż S.P. – dziennikarz dziennika "[..]" – składając wniosek z dnia 27 sierpnia 2013r. o dostęp do określonych informacji wskazał, iż działa z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "[..]". Stanowisko to piastuje P.G., który w dniu 16 września 2013r., a więc jeszcze przed wystąpieniem ze skargą do Sądu I instancji osobiście ponowił wniosek o dostęp do tychże informacji i okoliczność ta jednoznacznie podważa stawiany w skardze kasacyjnej zarzut.
Co więcej w postępowaniu przed wniesieniem skargi ZO PZŁ nie kwestionowała tego, że S.P. działa w imieniu redaktora naczelnego dziennika "[..]" i nawet nie wezwał tegoż dziennikarza do uzupełnienia braku wniosku w zakresie umocowania do działania.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Orzekając o kosztach postępowania tutejszy Sąd skorzystał z możliwości, która wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uwzględniając charakter rozpoznawanej sprawy oraz wkład pełnomocnika strony przeciwnej w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.