Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 524/05 oddalił skargę P. J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania P. J. zwrotu kosztów dojazdu.
Organ wskazał, iż przedmiotowe świadczenie Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] przyznał P. J. zgodnie z ustawą z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1.
Od 1 lipca 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 1203). Zgodnie z art. 1 pkt 34 cytowanej ustawy omawiany przepis art. 48 został uchylony. W tej sytuacji decyzje o przyznaniu zwrotu kosztów dojazdu stały się bezprzedmiotowe. Dlatego też Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w [...], działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 1 pkt 34, stwierdził wygaśnięcie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...], przyznającej P. J. zwrot kosztów dojazdu. W omawianej sytuacji nie ma prawnej (uchylony przepis materialny) i faktycznej (brak środków finansowych) możliwości dalszej realizacji decyzji przyznającej zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Kontynuowanie wypłaty świadczenia przez Agencję byłoby nie tylko sprzeczne z prawem ale również z interesem społecznym, gdyż powodowałoby niezgodne z celem wykorzystanie dotacji budżetowej.
W skardze na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej P. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu według norm przypisanych zarzucając: naruszenie prawa materialnego – art. 19 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, które miało wpływ na wynika sprawy; oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] został przyznany P. J. zwrot kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Prawo do zwrotu tych kosztów wynikało wprost z przepisu art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.). Natomiast z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustawa (Dz.U. Nr 116, poz. 1203), która w art. 1 pkt 34 uchyliła przepis art.
- Zatem – wskazał Sąd – od tej daty przestało istnieć takie świadczenie jak zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania, a więc wynikające z decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] z dnia [...] prawo do zwrotu kosztów dojazdu dla P. J. przestało istnieć i decyzja ta stała się w zakresie tego uprawnienia bezprzedmiotowa. Wygaśnięcie tej decyzji leży w interesie społecznym. Przy ocenie interesu społecznego nie można pomijać art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W interesie społecznym bowiem leży poszanowanie porządku prawnego. W sprzeczności z tak rozumianym interesem społecznym byłoby pozostawienie w obiegu prawnym decyzji, która nie znajduje oparcia w granicach określonych obowiązującym prawem. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego i odnosi się do całej działalności organów administracji publicznej i nakłada ona na te organy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Działanie zaś na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Tak więc działanie organu administracji publicznej, które polegałoby na realizacji świadczenia, którego już przepisy prawa nie przewidują nie mogłoby być uznane za działanie na podstawie obowiązującego prawa i godziłoby w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Działanie sprzeczne z tą zasadą nie leży natomiast w interesie społecznym. Dlatego stwierdzenie wygaśnięcia zaskarżoną decyzją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM z dnia [...] jest zgodne z prawem.
P. J. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej traktowanej jako następstwo uchylenia przepisu prawa, na podstawie którego decyzja była wydana oraz interpretowanie interesu społecznego wyłącznie w kontekście art. 6 k.p.a. i całkowite pominięcie interesu strony; oraz naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oparcie ustaleń dotyczących stanu sprawy wyłącznie na twierdzeniach organu wydającego decyzję bez powołania, za wyjątkiem podstaw skargi, choćby w ograniczonym zakresie argumentów, strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji i uzasadnieniu skargi oraz pominięcie przedstawionego tam stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuwzględnienia interesu strony przy rozstrzyganiu sprawy;
- naruszenie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie dowodu potwierdzającego ważny interes strony w korzystaniu ze świadczenia polegającego na zwrocie kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwoliło na wykazanie nadrzędności interesu strony nad interesem społecznym.
Skarżący podnosi, że Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę interesu strony, nie wykazał też nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony. Jest to znaczące uchybienie nie pozwalające na prawidłową ocenę wypełnienia wszystkich przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis był podstawą decyzji Sądu. NSA w wyroku z 21 czerwca 2001 r. V SA 3718/00 stwierdził jednoznacznie, że rozstrzygając sprawę należy bezwzględnie badać czy ma zastosowanie zasada nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym strony: "Należy przypomnieć, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym wypadku organ orzekający ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny chodzi, i udowodnić, że jest on tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień obywatela. Zarówno wykazanie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualny, podlegać muszą wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Sąd zaś nie dokonał w zakresie wykazania nadrzędności interesu społecznego nad interesem strony żadnych ustaleń. Naruszył tym jednocześnie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten nakazuje Sądowi przedstawić w uzasadnieniu wyroku zwięzły stan sprawy. W tym wypadku Sąd oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu wydającego decyzję, bez przywołania, za wyjątkiem zawartych w nagłówku podstaw skargi, chociażby w ograniczonym zakresie, argumentów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji i w uzasadnieniu skargi, co doprowadziło do pominięcia przy ocenie sprawy wynikającego ze stanu faktycznego ważnego interesu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania i stwierdzić, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernie przedłużenia postępowania. Niewątpliwe jest, iż skarżący nie wnioskował przeprowadzenia takiego dowodu uzupełniającego, a Sąd I instancji biorąc pod uwagę bezsporny stan faktyczny i prawny słusznie uznał, że nie zachodzą istotne wątpliwości, które należałoby wyjaśniać. Notabene skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej jaki to dowód z dokumentu miałby przeprowadzić Sąd.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to należy stwierdzić, iż faktycznie Sąd I instancji bardzo zwięźle przedstawił zarzuty skargi nie powołując ich argumentacji oraz w swoich rozważaniach nie ustosunkował się do wszystkich poglądów prezentowanych przez skarżącego.
Jednocześnie, biorąc pod uwagę kognicję sądu administracyjnego i brak związania granicami skargi trudno uznać, że Sąd I instancji naruszył wskazany przepis. Nawet gdyby przyjąć, że takie naruszenie nastąpiło, to i tak nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie stanowi uzasadnioną podstawę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sąd pod względem zgodności z prawem, a stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, przedstawiając szczegółowo stanowisko co do jej zgodności z prawem.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a, to wskazać należy, że przepis ten jest przepisem prawa procesowego. Tym niemniej, ponieważ Sąd I instancji dokonywał oceny i interpretacji przesłanek powołanych w tym przepisie należy uznać, iż zarzut ten podlega rozpoznaniu.
Jednakże również ten zarzut nie jest zasadny.
Wskazać należy, że nie wszystkie wymienione w pkt 1 § 1 art. 162 k.p.a. przesłanki muszą występować kumulatywnie aby mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Obligatoryjnie musi zachodzić przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, a oprócz niej bądź przesłanka wynikająca z nakazu przepisu prawa, bądź przesłanka wynikająca z interesu społecznego, bądź - z interesu strony.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji oraz jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie musiał rozważać czy zachodzi przesłanka "interesu strony", bowiem przesłanki te mogą występować alternatywnie. Jeżeli nawet za wygaśnięciem decyzji nie przemawia interes strony to wystarczy, aby istniała przesłanka "interesu społecznego". Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W związku z tym zarzut, iż Sąd I instancji skoncentrował się na tej przesłance, całkowicie pomijając przesłankę "interesu strony" w świetle treści powołanego przepisu, nie można uznać za zasadny. Odnośnie bezprzedmiotowości decyzji, to należy stwierdzić, iż sama zmiana stanu prawnego, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie musi oznaczać takiej bezprzedmiotowości. Nie oznacza to bowiem, że stosunek prawny ukształtowany daną decyzją w każdym przypadku traci swój byt.
Jednakże w niniejszej sprawie, poza prawidłowymi rozważaniami Sądu I instancji w tym zakresie, należy zwrócić uwagę także na treść decyzji, której wygaśnięcie nastąpiło, tj. decyzji z dnia [...] przyznającej zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby. Z decyzji tej bowiem wynika, że zwrot ten będzie następował tylko do czasu posiadania takich uprawnień. Jeżeli więc w wyniku zmiany stanu prawnego uprawnienia te nie przysługują, to decyzja je przyznająca stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie dodać należy, iż wobec treści powołanej decyzji z dnia [...] w skardze kasacyjnej stanowisko co do praw nabytych również nie mogło zostać uwzględnione.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.