Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. D., J. D. i A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. D., J. D. oraz A. C. od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r. w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości znajdujących się we wsi D..
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 127 kpa, stronie przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] 1968 r. o przejęciu na Państwo gruntów znajdujących się we wsi D. została, zgodnie z zawartym w jej treści pouczeniem, doręczona poprzez jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] kwietnia 1968 r. Nr [...], poz. [...]. Treść ogłoszenia zawiera wskazanie o sposobie i terminie wniesienia odwołania. Ten sposób doręczenia podyktowany był faktem, iż przejęte grunty należały do osób nieznanych z miejsca pobytu. Organ stwierdził, że nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji, która stała się ostateczna. Na kwestionowanej decyzji znajduje się zapis "uprawomocniła się" [...] marca 1968 r. i z tego też względu zarzuty odwołania nie mogły być przedmiotem analizy organu odwoławczego.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja została doręczona stronom dopiero 2 listopada 2005 r. Bezprawne jest stanowisko Kolegium odnośnie prawidłowości ogłoszenia decyzji w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., gdyż takiego sposobu ogłoszenia, przez publikację informacji o decyzji, nie przewidywały przepisy kpa. Sama decyzja nigdy nie została opublikowana, jako że opublikowano jedynie informację o takiej decyzji, zatem nie stała się ostateczna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ wskazał, iż skarżący nie udowodnili przysługującego im prawa strony w stosunku do przedmiotowej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż spór dotyczy ustalenia, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r. jest decyzją ostateczną. Sąd wskazał, iż decyzja została wydana w oparciu o art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 listopada 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, w brzmieniu nadanym dekretem z dnia 28 września 1949 r. oraz dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
W wykonaniu delegacji wynikającej z art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 5 września 1947 r. wydano rozporządzenie Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostawionego po osobach przesiedlonych do ZSRR. Stosownie do § 4 tego rozporządzenia władza, która wydała orzeczenie o przejęciu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone. Przepis § 5 wprowadzał zaś zasadę domniemania doręczenia orzeczenia, zgodnie z którą za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.
W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Nr [...] z 1968 r. pod pozycją [...] opublikowane zostało Ogłoszenie Wojewódzkiego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w R. z dnia [...] kwietnia 1968 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonych w D., pow. S.. Pouczono również o prawie wniesienia odwołania do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., za pośrednictwem Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S., w terminie 14 dni, licząc od trzydziestego dnia po ukazaniu się Dziennika Urzędowego.
Sąd zauważył, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia o przejęciu nieruchomości przez Państwo obowiązywał przepis art. 45 kpa, dopuszczający możliwość kierowania pism do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, poprzez pozostawianie w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, o czym należało wywiesić obwieszczenie na okres 14 dni w biurze gromadzkiej rady narodowej, co skutkowało uznaniem pisma za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Zatem szczególna regulacja wprowadzona cytowanym rozporządzeniem wydłużyła termin dla wywieszenia obwieszczenia, a nadto zobowiązała do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stworzyło szerszy dostęp do treści obwieszczenia. Regulacja rozporządzenia nie pozostaje w kolizji z przepisami art. 45 i art. 101 kpa, które przewidywały doręczenie decyzji stronom na piśmie, a w szczególnych przypadkach ustnie.
Mając na uwadze przytoczone przepisy Sąd stwierdził, iż nie sposób uznać za prawdziwe twierdzenia pełnomocnika skarżących, że decyzja nie została opublikowana, skoro przepisy kpa przewidywały wywieszenie obwieszczenia o wydanej decyzji administracyjnej, a postępowanie o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości w trybie dekretu z 1947 r. i dekretu z 1949 r. było postępowaniem administracyjnym. Zasadnicze elementy decyzji – nazwę organu orzekającego, podstawę prawną, rozstrzygnięcie umieszczono w obwieszczeniu, zaś w zakresie numerów przejmowanych działek odesłano do decyzji, w której szczegółowo zostały one wymienione. Zawarto również pouczenie o trybie i terminie wnoszenia odwołań. Zestawienie powołanych przepisów prawnych z treścią ogłoszenia prowadzi do wniosku, że organ orzekający wywiązał się z procedur wynikających z przytoczonych przepisów, a decyzja stała się ostateczna dnia 14 czerwca 1968 r. Wykazany fakt ostateczności decyzji poprzez dokonanie jej publikacji w trybie określonym w przepisach pozwala przyjąć, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania odwoławczego.
Ostateczność decyzji, co do zasady wyłącza bowiem kontrolę decyzji w zwykłym trybie. Rozpoznanie odwołania wniesionego od decyzji ostatecznej skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 156 § 1 kpa.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż co prawda istnieją wątpliwości odnośnie treści zaskarżonego postanowienia ze względu na twierdzenie organu o niewykazaniu przez skarżących przymiotu strony, jednak kwestia ta nie miała wpływu na jego legalność. Skutki procesowe postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jak i postanowienia o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu są dla postępowania takie same, bowiem eliminują prowadzenie postępowania odwoławczego w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej.
Za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenie skarżących, że termin odwołania należy liczyć dopiero od dnia 2 listopada 2005 r., albowiem przesłanie decyzji w tej dacie odbyło się na prośbę skarżących i miało jedynie charakter informacyjny, a kwestionowana decyzja była już ostateczna.
Sąd I instancji uznał również za bezpodstawny zarzut skarżących, że w dacie wydania orzeczenia nie obowiązywały dekrety, o których mowa wcześniej, gdyż utraciły moc prawną na podstawie art. II ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy wprowadzające kodeks cywilny. Wspomniane dekrety zostały uchylone dopiero ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i przestały obowiązywać z dniem 4 listopada 1971 r.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 127 i art. 134 kpa poprzez pozbawienie stron prawa do wniesienia odwołania od decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r. poprzez stwierdzenie jego niedopuszczalności oraz art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, że przy doręczeniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. jest ostateczna. Nie zachowano bowiem trybów jej doręczenia, a ponadto decyzja ta nie była nigdy ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż ogłoszona została jedynie informacja o niej, czego nie można uznać za ogłoszenie samej decyzji. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR, podczas gdy rodzina D. została przesiedlona na ziemie północnej Polski.
Ponadto w rozporządzeniu tym wskazano, iż przejęcia majątku dokonuje się w trybie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., które zostało uchylone w art. 195 § 1 i § 2 kpa. Błędne jest także stanowisko, iż decyzja z 1968 r. mogła być doręczona, gdyż D. D. pozostawał poza granicami kraju, skoro w kraju pozostała jego żona Katarzyna oraz troje jego dzieci, którzy, gdyby decyzja została im doręczona, mogli podjąć kroki prawne w celu ochrony swoich praw.
Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż wadliwy jest już sam wniosek skargi kasacyjnej, treścią którego jej autor w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi meriti.
Stosownie do przepisu art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga kasacyjna, niezależnie od faktu, że powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, powinna zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Warto jednak przypomnieć, iż zakres żądania zmiany bądź uchylenia zaskarżonego orzeczenia musi odpowiadać treści art. 185 lub art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 185 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej Sąd uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.
Sąd może także na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę w przypadku, gdy brak jest naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego.
Mając zatem na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż żądanie zawarte w treści wniesionego środka zaskarżenia narusza regulację art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a.
Jeśli idzie natomiast o przytoczone w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 127 i art. 134 kpa oraz art. 145 p.p.s.a., należy zauważyć, iż konstrukcja skargi w zakresie redakcji zarzutów w niej zawartych jest nieprawidłowa, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów p.p.s.a.
Otóż, zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności, co też ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Odnośnie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 127 i art. 134 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż nie mogą one wywołać oczekiwanego rezultatu, jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż nie można, czyniąc sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego, wywodzić go z przepisów tego kodeksu, co zostało uczynione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Przyjmując natomiast, iż zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może też odnosić się do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, należy wskazać, że powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących postępowanie przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy kpa, ale i przepisy postępowania sądowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I FSK 1204/06).
Nie może również spowodować oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a., jako że artykuł ten posiada 6 przepisów, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, którego z tych przepisów zarzut dotyczy. Wymaga tymczasem podkreślenia, iż koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) aktu prawnego - został naruszony, a także, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej nie dość, że ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 p.p.s.a., nie wskazując konkretnego przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji, to nie wskazał również, na czym owo naruszenie miałoby polegać i czy naruszenie to mogło mieć (i jaki) wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi zatem na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani też tym bardziej wywodzenia wpływu domniemanego uchybienia na wynik sprawy, kwestia naruszenia przepisów postępowania musi pozostać poza zakresem rozpoznania Sądu.
Jedynie na marginesie podnieść wypada, że rozważanie Sądu I instancji dotyczące skutków wniesienia odwołania z uchybieniem terminu są o tyle bezprzedmiotowe, że zarówno wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej, jak też wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną powoduje konieczność zastosowania tożsamej sankcji w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.