Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw [...] sp. z o. o. w Z. (zwanej dalej Spółką lub skarżącą) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta Z. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór pojazdu [...]. Jak wskazał organ w związku z tym, że podmiotom prowadzącym parkingi strzeżone należy się wynagrodzenie z tytułu dozorowania pojazdu wszczął postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków. W dniu 24 lutego 2018 r. Spółka przedstawiła fakturę za usunięcie i przechowywanie ww. pojazdu wystawioną zgodnie z umową z dnia 25 września 2012 r. zawartą z Powiatem Z. Ponieważ należność określona w fakturze została uiszczona w dniu 23 marca 2017 r. postępowanie należało umorzyć.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium na podstawie akt sprawy niemożliwe do wyjaśnienia są wątpliwości w ramach jakiego postępowania została wydana decyzja organu I instancji. W podstawie prawnej nie wskazano przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wszczęto je i prowadzono, chociaż treść rozstrzygnięcia sugeruje, że chodzi o art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.). Przeciwko takiej konstatacji przemawia jednak fakt, że organ I instancji umorzył postępowanie w formie decyzji, podczas gdy umorzenie postępowania wszczętego i prowadzonego na tej podstawie następuje w drodze postanowienia (art. 17 § 1 ww. ustawy). Nadto wszczęcie postępowania z urzędu stałoby w sprzeczności z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Następnie Kolegium wskazało, że w piśmie z dnia 9 października 2015 r. Spółka sformułowała żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie określonym w art. 130a ust. 1-4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odnoszące się m.in. do pojazdu [...]. W zawiadomieniu z dnia 21 lutego 2017 r. mowa jest o wszczęciu postępowania w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" w odniesieniu do 141 pojazdów. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie w sprawie "zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór" tylko w odniesieniu do jednego pojazdu bez wskazania, że jest to umorzenie postępowania w części.
Tym samym wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu i daty wszczęcia umorzonego postępowania, a także co do zakresu umorzenia dokonanego zaskarżoną decyzją są niezaprzeczalne i w pełni uzasadnione oraz mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie da się bowiem ocenić istnienia podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli nie można zidentyfikować tegoż postępowania w zakresie jego konstytutywnych elementów, do których trzeba zaliczyć przedmiot, podmiot i podstawę prawną. Wskazane uchybienia świadczą o istotnym naruszeniu przez organ I instancji art. 105 § 1 K.p.a. Punktem wyjścia dla organu powinna być analiza treści pisma strony z dnia 9 października 2015 r. i załączonego do niego wykazu pojazdów, ewentualnie także innych wniesionych przez nią podań, zaś odnośnie pojazdu [...] pismo z dnia 12 października 2015 r.
Również według organu II instancji nie można uznać, że organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w odniesieniu do pojazdu [...] bądź umorzyć już wszczęte postępowanie z uwagi na niedopuszczalność drogi administracyjnej.
W następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji organ I instancji powinien przede wszystkim umorzyć nieprawidłowo wszczęte postępowanie w stosunku do 141 pojazdów, a dopiero po tym analizować przypadki dotyczące konkretnych pojazdów.
Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie art. 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej skoro ustawodawca przewidział od 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów z podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań jest sąd powszechny. Tym samym organy wydawały decyzje bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. Analizując przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a zarzuty stawiane decyzji organu I instancji wystarczają dla oceny, że sprawa winna być ponownie rozpatrywana przez ten organ. Uzasadnienie skarżonej decyzji szeroko wyjaśnia, jakie elementy faktyczne i prawne winien brać pod uwagę kompetentny organ, przyznając zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, z zawiadomienia z dnia 21 lutego 2017 r. wynika, że Starosta wszczął postępowania w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w odniesieniu do 141 pojazdów, co sugeruje, że organ przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle jednak tego przepisu postępowanie wszczyna się wyłącznie na wniosek dozorcy, a brak takiego wniosku nie daje podstaw do prowadzenia postępowania. I chociaż w aktach sprawy znajduje się pismo strony skarżącej z dnia 9 października 2015 r., w którym wzywa organ do niezwłocznego odbioru wszystkich przedstawionych pojazdów oraz wszczęcia postępowania administracyjnego celem przyznania spółce oraz zapłaty należności z tytułu wykonywania zadania z zakresu administracji publicznej, w tym pojazdu, w stosunku do którego umorzono postępowanie, to jednak już w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. Spółka podniosła, że umowa przestała obowiązywać z dniem 18 października 2015 r. oraz że dalsze przechowywanie na parkingu strzeżonym Spółki odbywać się będzie na zasadach cywilnoprawnych. Organ I instancji powinien zatem przede wszystkim wyjaśnić wątpliwości dotyczące żądania strony wynikające z treści ww. pisma z dnia 9 października 2015 r.
Za uzasadnione uznał również Sąd stanowisko Kolegium dotyczące niemożności prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do każdego ze 141 pojazdów, co znajduje potwierdzenie w piśmie strony z dnia 30 sierpnia 2018 r., w którym wskazała, że wezwanie do wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w piśmie z dnia 9 października 2015 r. dotyczyć może jedynie pojazdów usuniętych z drogi publicznej i umieszczonych do przechowywania na parkingu strzeżonym przed dniem zawarcia umowy cywilnoprawnej nr [...], a które do 9 października 2015 r. nie zostały odebrane. Z listy załączonej do pisma wynika, że przedmiotowy pojazd został zatrzymany 30 marca 2014 r., zaś z faktury dotyczącej pojazdu, że obejmuje ona okres od 30 marca 2014 r. do 18 października 2015 r.
Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, czy i w jakim zakresie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego, jaki dowód winien koniecznie być przeprowadzony przez organ I instancji w ponownym postępowaniu. Organ ten wykazał zatem, że art. 138 § 2 K.p.a. mógł zastosować w sprawie. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1, art. 105 § 1 K.p.a. i niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu. Wada postępowania, polegająca na przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji bez należytego ustalenia stanu faktycznego dawała podstawę do zastosowania 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy nie mógł zaś rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę z art. 15 K.p.a. Z kolei powołane w skardze orzeczenie dotyczy innego stanu faktycznego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprzeciw, tj.
- art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. w z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie sprzeciwu skarżącej Spółki w sytuacji gdy postępowanie toczące się przed Starostą Z. za numerem [...] dotknięte było nieważnością postępowania wobec niedopuszczalności postępowania i administracyjnego w tej sprawie na skutek braku kognicji Starosty Z. do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji gdy pojazd [...] został usunięty z drogi publicznej na podstawie cywilnoprawnej umowy nr [...], a nie zaś, co błędnie ustalił Starosta Z. oraz SKO, stało się bezprzedmiotowe, które skutkowały nierozstrzygnięciem o niedopuszczalności drogi administracyjnej w granicach przedmiotowej sprawy, która nie należy do właściwości organów administracji publicznej załatwianych w drodze decyzji indywidualnej;
- art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych polegający na uchyleniu się przez WSA w Łodzi od zbadania zgodności z prawem skarżonego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności postępowania w przedmiotowej sprawie, wobec niedopuszczalności postępowania administracyjnego na skutek obowiązywania między Spółką a Powiatem Z. do dnia 18 października 2015 roku cywilnoprawnej umowy nr [...],
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. polegający na przedstawieniu przez WSA w Łodzi sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Łodzi naruszeń prawa skutkujących nieważnością postępowania administracyjnego,
- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu do zarzutu nieważności postępowania.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takim przepisem szczególnym jest natomiast art. 182 § 2 a tej ustawy stanowiący, że "skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym" i w takim przypadku orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Z tych też względów, wobec kategorycznego brzmienia ww. przepisu wniosek strony skarżącej o rozpoznawanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie mógł zostać uwzględniony.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że w skardze kasacyjnej nie kwestionowano podstawowej z punktu widzenia oceny zasadności wniesienia w sprawie sprzeciwu kwestii (art. 64a P.p.s.a.), tj. prawidłowości wydania w sprawie przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). We wniesionej skardze kasacyjnej ani nie wymieniono tego przepisu wśród podstaw prawnych zarzutów, ani nie kwestionowano przyczyn, dla których organ odwoławczy wydał kontrolowaną w sprawie decyzję i uznał za konieczne przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Również poza zakresem analizy kasacyjnej pozostawała przedstawiona na tle niniejszej sprawy argumentacja Sądu pierwszej instancji. Autor skargi kasacyjnej ograniczył swój wywód do stwierdzenia, że w sprawie zaistniał przypadek nieważności postępowania administracyjnego z uwagi na jego niedopuszczalność, którą z kolei wiązał z faktem przechowywania pojazdu objętego skarżonym rozstrzygnięciem "na parkingu strzeżonym Spółki do dnia 18 października 2015 r. w oparciu o cywilnoprawną umowy (...), zaś od dnia 19 października 2015 r. na podstawie cywilnoprawnej adhezyjnej umowy przechowania". Taka argumentacja nie miała jednak wpływu na ocenę legalności skarżonego wyroku jak i decyzji organu odwoławczego z następujących powodów.
Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednakowo wskazywały, że nie wiadomo z jakim postępowaniem – ani w jakim przedmiocie, ani na jakiej podstawie prawnej prowadzonym – mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. Starosta wszczął postępowanie a następnie umorzył nie wskazując ani materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, ani zakresu umorzenia. Zakładanie natomiast, że jest to postępowanie prowadzone w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do sprzecznych wniosków, bowiem nie został w sprawie złożony stosowny wniosek dozorcy jak również sprawa taka winna być wówczas zakończona wydaniem postanowienia a nie decyzji. Słusznie również uznano, że nie zostało w sprawie jednoznacznie wyjaśnione, jakie było żądanie wnioskodawcy, tj. wykonania jakiej czynności domagał się od organu. Słusznie na tym tle wskazywano na sprzeczne wnioski wypływające z pism Spółki kierowanych do organu z dnia 9 października 2015 r. oraz 3 lutego 2016 r. Natomiast próby ich doprecyzowania w skardze kasacyjnej uznać należało za co najmniej niewłaściwe, bowiem jednoznaczne ustalenie czego domaga się skarżący musi nastąpić przed organem administracyjnym a nie sądem. Z tych też przyczyn, skoro nie można było jednoznacznie ustalić, czego dotyczyło prowadzone przez Starostę postępowanie, jaki był jego zakres oraz podstawa prawna, a także czy były w ogóle podstawy do jego wszczęcia, to nie można było również przesądzić, czy sprawa należała do właściwości organów administracyjnych. Kategoryczne przesądzenie tej kwestii na obecnym etapie postępowania byłoby co najmniej przedwczesne.
Z przyczyn powyższej wskazanych wszystkie opisane powyżej szczegółowo zarzuty w punktach 1 – 4 okazały się być co najmniej przedwczesne i niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.