Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Op 9/07 uchylił zaskarżoną przez Z. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zasiłku okresowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. "b", art. 38, art. 106 ust. 1, ust. 3c i ust. 4, art. 110 ust.1, ust. 3, ust. 7, art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał Z. W. zasiłek okresowy w wysokości 45,20 zł, stanowiącej 25% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, na okres jednego miesiąca - od 1 maja 2006 r. do 31 maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, bowiem ustalony na podstawie zebranych dokumentów dochód rodziny stanowi kwotę [...] zł i nie przekracza kwoty 632 zł kryterium dochodowego ustalonego dla dwuosobowej rodziny, przy czym posiadane dochody nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Przywołując w uzasadnieniu decyzji treść art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawy organ podniósł, iż wielkość zasiłku okresowego uzależniona jest od ograniczonych możliwości finansowych OPS, a rozdział środków finansowych odbywa się w taki sposób, aby zapewnić pomoc jak największej liczbie osób potrzebujących, przy czym w ciągu miesiąca wynosi ona około 140 rodzin. Organ podał także, iż w 2006 r. na realizację zadań własnych gminy otrzymał środki finansowe w wysokości 4.166 zł miesięcznie. Środki te w całości są przeznaczone na pokrycie potrzeb w formie zasiłków celowych dla ok. 60 osób lub rodzin miesięcznie, stąd też zasiłki okresowe przyznawane są, zgodnie z art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w minimalnej wysokości. Dodał, że dotacja celowa z budżetu państwa w wysokości 23.300 zł miesięcznie jest przeznaczana na pokrycie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości. Ponadto wskazał, że Rada Gminy Ł. nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 8 pkt 2 ustawy, i dlatego też nie obowiązują podwyższone kwoty kryterium dochodowego, uprawniające do zasiłku okresowego. Podkreślił, iż wysokość zasiłku okresowego zależy od uzasadnionych potrzeb strony oraz posiadanych środków i możliwości pomocy społecznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpoznając wniesione przez Z. W. odwołanie, decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 2 ust. 1, ar ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2-3, i ust. 9-10, art. 38 ust. 1-3 oraz 147 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Dodatkowo wskazał, iż od dnia 1 października 2006 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodów; oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) ustalone zostały następujące zweryfikowane kryteria dochodowe: 1/ dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości nieprzekraczającej 477 zł; 2/ dla osoby w rodzinie - w wysokości nieprzekraczającej 351 zł. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. e tego rozporządzenia ustalono, że kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł. Organ podkreślił, obowiązek gminy przyznawania i wypłacania zasiłków okresowych i zasiłków celów; wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 cyt. ustawy, przy czym zasiłek okresowy j świadczeniem obligatoryjnym, natomiast zasiłek celowy jest świadczeni fakultatywnym, a więc organ pomocy społecznej zabezpieczając środki finansowe realizację tych zasiłków powinien w pierwszej kolejności zabezpieczyć środki realizację świadczeń obligatoryjnych (zasiłki okresowe), a w dalszej kolejności realizację świadczeń fakultatywnych. Organ odwoławczy uznał żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie określa kwoty zasiłku okresowego przysługującego osobie spełniającej warunki ustawowe, albowiem ustawodawca posługuje się jedynie minimalną i maksymalną wysokością tego świadczenia, a to oznacza, iż wysokość zasiłku okresowego należy do uznania organu przyznającego to świadczenie. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Wywiódł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyczerpuje wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wynika z niego, jakimi środkami na wypłatę zasiłków okresowych dysponował organ w miesiącu, w którym przyznano stronie zasiłek (z podziałem na środki z budżetu państwa i środki z budżetu gminy), oraz ile konkretnie osób i rodzin wystąpiło o przyznanie pomocy w formie zasiłków okresowych, w tym czasie co skarżąca oraz jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stronie przyznano zasiłek okresowy w minimalnej wysokości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. podniosła, iż nie zgadza się z tym, że dochód z gospodarstwa rolnego jest uznawany za realne dochody rodziny w przypadku ugorowania pola, bowiem jest to analogiczna sytuacja jak w przypadku osoby, która korzysta z urlopu bezpłatnego i nie wykazuje dochodu. Ponadto wniosła o rozpatrzenie kwestii powołania i wymagań kwalifikacyjnych Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł..
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, iż organ odwoławczy podjął decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2k.p.a. Przepis ten upoważnia do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo w sposób rażący naruszono w tym postępowaniu przepisy procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: "KPA Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 612 i nast.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym miejscu powołać wypada również art. 136 k.p.a. przyznający organowi odwoławczemu kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Stąd też konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1591/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47900). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. Podkreślić również wypada, iż organ odwoławczy obowiązany jest przed wszystkim do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości.
Ponadto, Sąd zaznaczył, iż Organ odwoławczy miał możliwość dokonania analizy wypłat zasiłków okresowych w oparciu o dokumentację prowadzoną przez OPS w Ł.. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja Organu odwoławczego, iż nie posiadał on możliwości zgromadzenia we własnym zakresie informacji umożliwiających dokonanie oceny zasadności i prawidłowości decyzji organu I instancji. Organ, mając możliwość uzupełnienia dowodów, zobligowany był do dokonania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnienia występujących - w jego ocenie - wątpliwości. Zdaniem Sądu uzupełnienie materiału dowodowego nie wymagało od organu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, stąd też brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż wydanie tego rodzaju decyzji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Nie przeczy temu i to, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wysokość zasiłku okresowego należy do uznania organu przyznającego to świadczenie. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż uznanie to nie może mieć charakteru dowolności, jednakże nie stwierdził w jakim zakresie organ I instancji przekroczył granice tego uznania. Brak uzasadnienia organu w tym zakresie narusza dyspozycję art. 107 § 1k.p.a. Stąd w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stwierdzone uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.")
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie prawnej, poprzez przyjęcie, że decyzja objęta wyrokiem wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., z powodu nie wyjaśnienia przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i jakie należy w tym zakresie przeprowadzić dowody, a także z powodu zaniechania zgromadzenia we własnym zakresie informacji umożliwiających dokonanie oceny zasadności i prawidłowości decyzji organu I instancji (art. 153 P.p.s.a.).
Podsumowując obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro w rozstrzygnięciu organu I instancji są istotne wątpliwości co do stanu faktycznego, które z uwagi na ich charakter nie mogą one być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., a ponadto decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera uzasadnienia faktycznego, zgodnego z regułami art. 107 § 3 k.p.a., uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że – zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że badając zaskarżony wyrok bierze pod uwagę, poza nieważnością postępowania, wyłącznie wskazane przez stronę zarzuty obejmujące naruszenie przepisów prawa, jakich w jej ocenie dopuścił się sąd I instancji. Stąd w podstawach prawidłowo sporządzonej przez pełnomocnika skargi kasacyjnej winny być wskazane przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zatem – jak wynika z art. 174 P.p.s.a., mogą to być przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które oczywiście były przez Sąd stosowane.
W związku z tym, za co najmniej niepełne należy uznać wskazanie w podstawach skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, "polegające na błędnej ocenie prawnej, poprzez przyjęcie, że decyzja objęta wyrokiem wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.," zważywszy że postępowanie sądowoadministracyjne zostało kompleksowo uregulowane w powołanej wyżej ustawie, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny zaś dokonuje jedynie oceny, czy przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organ prawidłowo zastosowane i taka była sytuacja w niniejszej sprawie.
Nie stanowi bowiem wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu i zważywszy, że skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, to również podstawa tej skargi musi odnosić się do postępowania które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. Zatem w ramach podstawy skargi kasacyjnej skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd. Określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania odnosi się do postępowania Sądu i naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, a nie dokonanej przez Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących organ.
Stąd, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył. Zarzut ten odnosi się bowiem nie do postępowania Sądu rozpoznającego skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., ale polemiki z poglądem Sądu wyrażonym w wyroku, a dotyczącym postępowania Organu. Nie można zatem uznać, aby w złożonej w rozpoznawanej sprawie skardze kasacyjnej, skutecznie sformułowano jej podstawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.