Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 364/15 po rozpoznaniu skargi K. J. (dalej: "skarżąca"), uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2014 r.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2015 r. odmówił skarżącej przyznania nagrody rocznej za 2014 rok. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 110 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r., o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. nr 251, poz. 1859) w związku z art. 15 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. - o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o Policji").
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca powołując się na art. 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji stwierdziła, iż prawo do nagrody rocznej za rok 2014 przysługuje również funkcjonariuszom, którzy w tym okresie korzystali z urlopu wychowawczego, okres ten bowiem jest zaliczany do okresu stanowiącego podstawę do przyznania nagrody rocznej.
Skarżąca wskazała, że została przyjęta do służby [...] lipca 2004 r., zatem spełnia warunki do zaliczenia jej okresów służby do nagrody rocznej na dotychczasowych zasadach określone w przepisie przejściowym art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji. Podała, że od [...] czerwca 2013 r. przebywała na urlopie wychowawczym, który zgodnie z jej wolą został udzielony do 10 kwietnia 2015 r. Zatem w okresie całego 2014 roku nie pełniła obowiązków służbowych.
Komendant Wojewódzki Policji [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] lutego 2015 r.
W uzasadnieniu wskazał, że do 31 maja 2014 r. kwestia ustalania uprawnień do nagrody rocznej była uregulowana w art. 110 ustawy o Policji oraz w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 110b ww. ustawy rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. W ocenie organu z treści powyższego przepisu wynika, że okresy niewykonywania zadań służbowych z powodu choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz pozostawania bez przydziału służbowego pozostają bez wpływu na wysokość nagrody rocznej. Wobec powyższego, zgodnie z dotychczas obowiązującymi przepisami, skarżąca nie nabyła uprawnień do nagrody rocznej, gdyż w 2014 r. nie pełniła służby w danym roku kalendarzowym.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 110 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że za rok 2014 nagroda roczna nie przysługuje w przypadku pozostawania przez funkcjonariusza na urlopie wychowawczym;
- przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. w sprawie nagród i zapomóg dla policjantów oraz tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1314), poprzez jego zastosowanie - w sytuacji gdy nie odnosi się on do przyznawania nagród rocznych a jedynie nagród i zapomóg określonych w art. 110a ustawy;
- przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r., poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy dla celów obliczania nagrody rocznej za 2014 r. przepis ten nie miał zastosowania z uwagi na jego obowiązywanie do 8 października 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2015 r. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z [...] lutego 2015 r.
Sąd I instancji wskazał, że art. 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji stanowi normę szczególną mająca pierwszeństwo przed normą ogólną ujętą w art. 110 ustawy o Policji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zgodnie z regułą hierarchiczną, norma hierarchicznie wyższa (np. ustawa) uchyla niezgodną z nią normę hierarchicznie niższą bez względu na to w jakim czasie obie normy zostały wydane i bez względu na to, która z nich jest bardziej ogólna.
Następnie Sąd stwierdził, że "zasady dotychczasowe", o których mowa w art. 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji, odnoszą się do wyliczenia nagrody rocznej, a nie do tego czy do okresu służby dla celów obliczenia tej nagrody wlicza się, czy nie wlicza, okresu korzystania z urlopu wychowawczego od czego uzależniona została kwestia czy skarżąca będzie mieć prawo do nagrody rocznej. Nie ma więc racji organ odwoławczy, jak i organ I instancji, łącząc nabycie prawa do nagrody rocznej z pełnieniem przez policjanta służby w danym roku kalendarzowym, co uprawniałoby go do tej nagrody.
Podał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca rozpoczęła pełnienie służby przed 1 czerwca 2014 r. (organ odwoławczy wskazał [...] lipca 2004 r., jako datę rozpoczęcia służby), wobec czego nagrodę roczną za rok 2014 r., należało jej wyliczyć według zasad dotychczasowych.
Sąd ponadto zaznaczył, że 9 października 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 września 2014 r. Z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2006 r. utraciło moc (art. 17 pkt 1 noweli z dnia 24 stycznia 2014 r.). Nowe rozporządzenie określa m.in. szczegółowe warunki i tryb przyznawania policjantom nagród motywacyjnych i zapomóg, tryb postępowania oraz przełożonych właściwych w zakresie przyznawania tych nagród i zapomóg. Brak już w nich tego rodzaju kategorii prawnej jak nagroda roczna, co dodatkowo może potwierdzić, że nagroda roczna za 2014 r., przyznawana jest na zasadach dotychczasowych.
Komendant Wojewódzki Policji [...] w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji reguluje sposób obliczania nagrody rocznej, w sytuacji gdy reguluje tylko sposób obliczania okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej za 2014 rok, a sposób obliczania pozostaje na warunkach dotychczasowych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie uznanie, że organy naruszyły wskazany przepis;
- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. przy stosowaniu wykładni art. 15 ust. 1 o zmianie ustawy o Policji, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, w której powinny być zastosowane, aby prawidłowo ustalić wysokość nagrody rocznej,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji w zw. z art. 110 ust. 1, 2 i ust 3 ustawy o Policji w zw. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1) i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r., poprzez przyjęcie, że organ winien wydać decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do nagrody rocznej w sytuacji gdy z wyliczenia kwotowego wysokość tej nagrody wynosi ona 0 zł,
- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia w dostateczny i klarowny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
W ocenie organu wykładnia przepisów obowiązujących w 2014 r. pozwala na rozróżnienie uprawnienia do nagrody rocznej poprzez posiadanie "okresu służby", od zasady wyliczania należnej części nagrody rocznej poprzez relację "okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej" do całego roku kalendarzowego. Organ stwierdził, że sposób obliczania nagrody rocznej obejmuje oba zagadnienia, natomiast sposób obliczania okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej zmieniony art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji, obejmuje tylko ostatnie zagadnienie. Aktualny art. 110 ustawy o Policji posługuje się wprost pojęciem "uprawnienia do nagrody rocznej" (ust.
- oraz upraszcza zasadę wyliczenia należnej nagrody rocznej, a mianowicie w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku kalendarzowym. Nie jest już więc koniecznym wyliczanie "okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej" w relacji całego roku kalendarzowego.
Organ wskazał, że skarżąca w 2014 r. nie pełniła ani jednego dnia służby, ale zgodnie z art. 15 ustawy o zmianie ustawy o Policji należało ten okres zaliczyć do okresu od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej za 2014 rok czyli nie musiał zostać spełniony warunek o którym mowa w art. 110 ust 3, ale tym samym wliczenie na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o policji wysokości tej nagrody następowało na zasadach dotychczasowych czyli na podstawie art. 110 ust.2 ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. i nakładało na organ obowiązek przy ustaleniu wysokości tej nagrody wyłączenia okresu przebywania na urlopie wychowawczym, tj. okresu za który skarżąca nie pobierała uposażenia. Ponadto na podstawie § 4 wskazanego rozporządzenia niemożliwe stało sie wyliczenie podstawy wysokości nagrody rocznej albowiem podstawę stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne policjantowi w ostatnim dniu służby wliczanym do okresu, za który przysługuje nagroda. Zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu organ nie mógł wyliczyć kwoty nagrody rocznej z powodu braku podstawy do jej wyliczenia albowiem skarżąca w 2014r. nie osiągnęła jakiegokolwiek uposażenia. W ocenie organu decyzja przyznająca prawo do nagrody w kwocie 0 zł nie miałaby sensu. Reasumując, w ocenie organu w sytuacji gdy nagroda roczna obejmuje realną wysokość kwotową tej nagrody i wyliczenie jej wysokości daje wartość 0 zł., należało wydać decyzję o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2014 r.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja odmawiająca przyznania skarżącej nagrody rocznej za 2014 r. w związku z nienabyciem przez skarżącą uprawnień do tej nagrody z uwagi na niepełnienie służby w danym roku kalendarzowym. Sąd określił zatem, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącej, przebywającej w 2014 r. na urlopie wychowawczym, przysługuje nagroda roczna. W tym też aspekcie Sąd poddał analizie obowiązujące przepisy, uznając, że skarżąca nabyła prawo do nagrody rocznej, którą to nagrodę należało wyliczyć według zasad dotychczasowych. Sąd nie zajmował się natomiast kwestią sposobu obliczenia tej nagrody i wynikami tych obliczeń, gdyż ten aspekt sprawy nie był przedmiotem rozważań organów orzekających w sprawie. Organy przyjęły bowiem, że skarżąca nie nabyła uprawnień do nagrody rocznej. Dopiero w skardze kasacyjnej organ zgodził się z poglądem WSA we Wrocławiu, że skarżąca nabyła prawo do nagrody rocznej, wskazując jednakże, iż wysokość tej nagrody to 0 zł, i dlatego też wydana została decyzja o odmowie przyznania nagrody rocznej za 2014 r. Istotne jest jednak, że tak jak wskazano powyżej, organy swojego stanowiska w tym zakresie nie zawarły w rozstrzygnięciach podlegających kontroli sądowej. Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej ujęty w pkt 2. Przepisy wskazane w tym zarzucie nie były stosowane przez organy, a zatem Sąd I instancji, powołany do kontroli działalności administracji publicznej, nie dokonywał w tym aspekcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Na usprawiedliwionych podstawach nie został także oparty zarzut skargi kasacyjnej nr 3, gdyż Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom tego zarzutu, nie przyjął, że organ winien wydać decyzję o przyznaniu skarżącej prawa do nagrody rocznej. Sąd stwierdził jedynie, że skarżąca nabyła prawo do nagrody rocznej, która powinna być wyliczona według zasad dotychczasowych. Przesądzając zasadę, nie odniósł się natomiast konkretnie jakie to zasady winny być zastosowane i nie wskazał jaka byłaby wysokość tej nagrody, gdyż o tym nie orzekał organ.
Nie mógł zostać także uwzględniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, na co zwrócono uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji (...). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że przepis ten reguluje sposób obliczania nagrody rocznej, jak i że zmienia on sposób obliczenia nagrody rocznej. Sąd stwierdził natomiast, że wyliczenie nagrody rocznej za 2014 r. odbywa się na zasadach dotychczasowych. Uznał nadto, że okres urlopu wychowawczego jest zaliczany do okresu, od którego uzależnione jest przyznanie nagrody rocznej. Interpretacja powyższego przepisu przyjęta przez Sąd I instancji jest prawidłowa, zgodna z jego jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości brzmieniem językowym i nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.