Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 694/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. i B. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1000 złotych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że M. P. i B. P. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 17 lipca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr [...] z dnia [...] kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu warszawskiego, położonego przy ul. [...] od ul. [...], nr hip. "[...]" - reszta dz. 9 w dwóch częściach, a nieobjętych orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1962 r.
Skarżący podnieśli, że w dniu 17 lipca 2013 r. złożyli do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...]kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanego wyżej, Mimo upływu ponad dwóch lat, wyżej wymieniony wniosek nie został rozpatrzony do chwili obecnej. W związku z powyższym, pismem z dnia 20 lipca 2015 r. skarżący wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie wyżej wymienionego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że długotrwałość postępowania w przedmiotowej sprawie wynika przede wszystkim z konieczności ustalenia stron postępowania, które zmieniają się wraz z obrotem cywilnoprawnym mieszkaniami w budynkach posadowionych na gruncie przedmiotowej nieruchomości. W sprawie bierze udział ok. 350 stron postępowania, a liczba ta ulega zmianom wraz ze zmianami własnościowymi. Obecnie ustalana jest tożsamość spadkobierców zmarłych stron postępowania celem umożliwienia im czynnego uczestnictwa w postępowaniu. W tym celu organ wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z 53 wnioskami o udostępnienie danych. Dotychczas nie wpłynęła odpowiedź na te wnioski. Minister podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie tzw. dekretu warszawskiego są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, a ustalenie stron czasochłonne.
Normą jest bowiem to, że postępowanie obejmuje kilkaset osób. Skuteczne doręczenie informacji o prowadzonym postępowaniu wymaga podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, a to wpływa na okres podejmowania czynności w innych sprawach. Natomiast duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z k.p.a. Obecnie organ jest na etapie przygotowywania rozstrzygnięcia, które zostanie przekazane niezwłocznie po jego wydaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostawał bezczynny i to z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwające 2 lata i 5 miesięcy, to stanowczo zbyt długi okres załatwiania sprawy administracyjnej, wielokrotnie przekraczający maksymalny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, wynoszący jeden miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a). Wskazywane przez organ odwoławczy takie okoliczności usprawiedliwiające bezczynność jak: konieczność rozpatrywania sprawy według kolejności wpływu, trudności z ustaleniem stron postępowania w warunkach trwającego obrotu cywilnoprawnego lokalami mieszkalnymi, wielość stron postępowania (ok. 350 stron), konieczność ustalania tożsamości spadkobierców zmarłych stron postępowania, złożoność stanu prawnego sprawy, konieczność podejmowania przez referentów wielu czynności materialno-technicznych, nieaktualność ewidencji gruntów i ksiąg wieczystych uniemożliwiająca, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów kodeksowych, to w części przyczyny o charakterze wewnętrznym, leżące po stronie organu.
W konsekwencji te okoliczności są nieistotne dla sprawy z punktu widzenia praw strony postępowania domagającej się załatwienia sprawy na wniosek. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad k.p.a., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 k.p.a. Jeżeli natomiast chodzi o stan skomplikowania sprawy wynikający z jej złożoności i wielości stron postępowania, trudności w uzyskaniu aktualnych danych ewidencyjnych, Sąd zwrócił uwagę, że te trudności są przede wszystkim wynikiem sposobu prowadzenia przez organ postępowania odwoławczego, tj. brakiem skoncentrowania czynności dowodowych w krótkim okresie czasu i przeciągającym się procedowaniem w sprawie. Oczywistym jest bowiem, że czym dłuższa bezczynność organu, tym więcej zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zmiany tego rodzaju niweczą podjęte wcześniej przez organ ustalenia, dotyczące okoliczności istotnych dla sprawy i powodują konieczność podejmowania następnych czynności w celu aktualizacji stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie zasadne było wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywny w wysokości 1000 zł. Przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę, z jednej strony, długość terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (2 lata i 5 miesięcy), a z drugiej strony stopnień skomplikowania sprawy wynikający zwłaszcza z wielkości terenu (ponad 4 ha), którego dotyczą kwestionowane decyzje z dnia [...] kwietnia 1962 r. i [...] czerwca 1962 r., a który na przestrzeni wielu lat ulegał przekształceniom geodezyjno-prawnym i ilości stron postępowania (ponad 350 osób). Zdaniem Sądu, wnioskowana przez skarżących wysokość grzywny w maksymalnej wysokości 37.834,60 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. - M. P. z 2015 r. poz. 179) byłaby zbyt dolegliwą represją dla organu, zwłaszcza, że w odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że organ jest na etapie przygotowywania rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa. Wskazując na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz uznanie, że jej wysokość jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa oraz oddalenie, względnie zmniejszenie wysokości grzywny, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie organ podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były wykonywane niezwłocznie, to stopień przekroczenia terminów nie ma charakteru kwalifikowanego z uwagi na stan faktyczny sprawy. Organ podkreślił, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych sprzed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest również, że inne postępowania prowadzone w Wydziale Gruntów Warszawskich obejmują kilkaset osób. Sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu oraz stanu zgromadzonego w nich materiału dowodowego i bieżących potrzeb dowodowych. Duża ilość spraw wymagających zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz ustalenia stron, w sytuacji gdy dostępne rejestry są nieaktualne (dane z ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych) uniemożliwia, przy ograniczonych zasobach, dochowanie terminów wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym zakresie przepisy k.p.a. nie uwzględniają specyfiki powyższych spraw w zakresie terminów załatwiania sprawy. Zatem to od sądu i jego racjonalnego podejścia zależy ocena stopnia naruszenia tych przepisów przez organ. Również bardzo duża ilość spraw prowadzonych przez każdego z referentów (ponad 100) uniemożliwia wyprowadzenie zaległości w krótkim czasie i z tego powodu nadal mogą zdarzać się sytuacje lub sprawy, w których czynności nie były podejmowane lub podejmowane z uchybieniem terminów procesowych.
Ponadto, w ocenie organu, grzywna w kwocie 1000 zł jest niewspółmierna do stanu niniejszej sprawy, bowiem organ podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. Nie można uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny w kwocie 1000 zł jest stwierdzenie, iż będzie ona adekwatna do mającej miejsce bezczynności. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie do takich przyczyn należą niewątpliwe duża ilość prowadzonych postępowań (w tym w przedmiocie gruntów warszawskich), brak obsady kadrowej, czy zmiany na szczeblu ministerialnym w 2015 r.
Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra złożył ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. rozstrzygającą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 lipca 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku Sądu I instancji z dnia 22 grudnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. tj. 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów procesowych. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Minister zaskarżył wyrok w całości, jednakże zarzuty kasacyjne dotyczą w istocie punktu 3 i 4 wyroku, gdyż pełnomocnik organu zakwestionował prawidłowość uznania przez Sąd pierwszej instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa. W związku z tak określonymi zarzutami skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu (z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania).
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Za rażące naruszenie art. 35 k.p.a. można uznać oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe wskazanego przepisu, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Stosownie do art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek, o którym mowa w tym przepisie ciąży na organie administracji również w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od organu następuje zwłoka w załatwieniu sprawy.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynął w dniu 22 lipca 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 26 lipca 2013 r. Minister zawiadomił o toczącym się postępowaniu podmioty w nim uczestniczące, pouczając o obowiązkach związanych ze zmianą adresu, a ponadto wskazując przewidywany termin rozstrzygnięcia na dzień 31 października 2013 r. Poza sporem jest, że od dnia wystosowania powyższego zawiadomienia do stron, czyli od dnia 26 lipca 2013 r. do dnia 11 września 2015 r. nie ma w aktach sprawy żadnych pism organu wskazujących na podejmowanie przez niego działań w sprawie. W dniu 11 września 2015 r., czyli po upływie ponad dwóch lat od wystosowania zawiadomień z dnia 26 lipca 2013 r. i tym samym ponad dwuletnim okresie od wpływu środka odwoławczego Minister podjął działania w kierunku ustalenia adresów stron postępowania, ale nastąpiło to już po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 20 lipca 2015 r., a co więcej po wniesieniu skargi na bezczynność.
Niepodejmowanie przez organ odwoławczy żadnych działań przez okres ponad dwóch lat od daty wpływu środka odwoławczego prowadzi do uznania, że doszło do rażącego przekroczenia terminów w załatwieniu sprawy.
Głównym argumentem wskazywanym przez Ministra był udział w sprawie ponad 300 osób i związana z tym konieczność ustalenia prawidłowych adresów, skomplikowany charakter sprawy, a także braki kadrowe uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w terminie. Co do braku odpowiedniej obsady kadrowej ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu nie może rodzić negatywnych skutków dla strony w sferze terminów załatwienia spraw. Braki kadrowe, na które powołuje się Minister, mają charakter ciągły, a Minister nie wskazał na swoje działania przeciwdziałające temu stanowi. W konsekwencji stan kadrowy nie mógł być uznany za usprawiedliwienie długotrwałego rozstrzygania przedmiotowej sprawy.
W rozpoznawanej sprawie istotnie występuje wiele osób (350 podmiotów uczestniczy w sprawie), rzecz jednak w tym, że gdyby Minister pismo w sprawie ustalenia adresów zamiast wystosować po ponad dwóch latach od wpływu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wystosował je niezwłocznie po otrzymaniu zwrotnych potwierdzeń od stron otrzymania zawiadomienia z dnia 26 lipca 2013 r. lub poinformował w tym czasie strony o przewidywalnym terminie rozpatrzenia sprawy, to mógłby w ten sposób usprawiedliwić opóźnienie w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Niestety w aktach sprawy brak przez okres ponad dwóch lat jakichkolwiek pism wskazujących na działania czynione w kierunku rozpoznania środka odwoławczego. Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że doszło do rażącej bezczynności organu i z tego powodu wymierzył grzywnę w wysokości 1000 zł.
Nie można zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniem, że wymierzona w tej wysokości grzywna ma nadmiernie rygorystyczny charakter. Zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywnę określoną w art.154 §6 p.p.s.a. wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie ocenił, że wnioskowana przez skarżących grzywna w maksymalnej wysokości 37 834,60 zł. byłaby zbyt dolegliwą represją dla organu. Sąd przy wymiarze grzywny wziął pod uwagę z jednej strony długość terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (2 lata i 5 miesięcy), a z drugiej strony stopień skomplikowania sprawy, wynikający z wielkości terenu (4 ha), który na przestrzeni lat ulegał przekształceniom geodezyjno-prawnym i ilość stron postępowania (350 osób). Sąd pierwszej instancji uzasadnił swe stanowisko w sprawie i uczynił to we właściwy sposób. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji nie narusza podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.