Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1212/16 oddalił skargę M. G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Na mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] uznano, że nieruchomość ziemska pn. [...] o powierzchni 96,84 ha, stanowiąca własność wspólną spadkobierców J. i W. małżonków M., położona w gm. K., pow. m., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13, ze zm. - dalej jako "dekret").
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r., wskazując na brak urzędowych dokumentów świadczących o prawnym podziale nieruchomości należącej do J. i W. M. jeszcze przed dniem 1 września 1939 r., co w konsekwencji wobec spełnienia normy obszarowej 50 ha użytków rolnych uprawniało Urząd Wojewódzki [...] do stwierdzenia, że majątek pn. [...] podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
O ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że kluczowym dla sprawy zagadnieniem jest to, czy majątek ziemski pn. [...], położony w pow. m. został przed II wojną światową podzielony na odrębne gospodarstwa, z których żadne nie przekraczało minimalnej wielkości użytków rolnych (50 ha), wymaganej dla nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zdaniem wnioskującej, skutecznego prawnie wyodrębnienia z omawianego majątku nieruchomości należących do J. M., spadkobierców A. M., H. M., W. M. i A. M., dowodzi Rejestr pomiarowy sporządzony w 1945 r. przez mierniczego P.U.Z. w M. W. G.. Przedmiotowa nieruchomość o pow. 96,84 ha jest w nim podzielona pomiędzy: J. M. (31,64 ha), spadkobierców A. M. – J. M., W. M., J. M., R. M., M. M., W. M. i J. M. (31,64 ha), H. M. (10,54 ha), W. M. (10,54 ha) oraz A. M. (12,48 ha).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ zaznaczył, że wyżej wskazany Rejestr pomiarowy - co wynika z pisma Starostwa Powiatowego M. z dnia [...] marca 1949 r. (Nr [...]) - jest rejestrem prywatnym sporządzonym przez strony postępowania na okoliczność wyłączenia nieruchomości [...] spod działania dekretu. Rejestr ten nie mógł być podstawą podziału nieruchomości, zważywszy na uregulowanie art. 2 ust. 2 dekretu, w myśl którego "nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2-im ust. 1 pkt e), dokonane po dniu 1 września 1939 r." Podział majątku przed tą datą mógł natomiast wywołać skutki prawne pod warunkiem uzyskaniu zgody ówczesnych władz państwowych na ten podział (art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normujące przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. Nr 73, poz. 428).
Z akt sprawy nie wynika, by takiej zgody udzielono. Zdaniem organu strona kwestionująca zasadność przejścia majątku pn. [...] na rzecz Państwa nie przedstawiła dowodu, który potwierdzałby dokonanie prawnego podziału nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r.
Za dokument taki nie można uznać wypisu z przedwojennego rejestru notarialnego o obciążeniu majątku intercyzą. Trudno również przyjąć, że o tytule własności do nieruchomości objętej skarżonym orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950r. może przesądzać zaświadczenie Urzędu Gminy K. z dnia [...] lipca 1945 r., wymieniające A. M. i jego żonę J., H. M., W. M. i A. M. jako właścicieli "majątku [...] obszaru 91 ha", tym bardziej, że ten sam urząd zaświadczeniem z dnia [...] sierpnia 1946 r. stwierdził, że "Ob. M. J. posiadała we wsi L. tut. Gminy 91 ha ziemi, która w roku 1945 została wzięta pod Reformę Rolną".
Organ wskazał, że wobec nie udokumentowania prawnego podziału majątku pn. [...] przed dniem 1 września 1939 r., należało przyjąć - za orzeczeniem Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. - że w chwili wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r., omawiany majątek stanowił wspólną, niepodzieloną własność "spadkobierców J. i W. małżonków M.". Ponadto, rozbieżności w powierzchni ogólnej nieruchomości pn. [...], pojawiające się w zgromadzonej dokumentacji są niewielkie. Szkic parcelacyjny podaje obszar 97,50 ha, zaskarżone orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] - 96,84 ha, natomiast rejestr pomiarowy mierniczego T. R. z 1945r. i pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1956r. - 96,20 ha. Różnice te wynikają najprawdopodobniej z połączenia nieruchomości [...] w okresie okupacji z nieruchomością P., wspólnego ich przejęcia na rzecz Państwa i w następstwie jednoczesnej parcelacji.
Wobec ustalenia, że powierzchnia majątku ziemskiego w L. wynosiła w 1944 r. ponad 90 ha, organ odniósł się do normy obszarowej 50 ha użytków rolnych, którymi w myśl przepisu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz.
51) są: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Materiał dowodowy sprawy wykazał, że przed wyłączeniem na cele specjalne 30,8 ha "wykopanych torfów", powierzchnia użytków rolnych nieruchomości [...] wynosiła ponad 60 ha (szkic parcelacyjny podaje obszar 65,4 ha [grunty orne 46,5 ha, łąki 18,9 ha), rejestr pomiarowy mierniczego T. R. i pismo PPRN w M. - 64,67 ha (grunty orne 45,74 ha, łąki 17,53 ha, pastwiska 1,40 ha).
Organ uznał zatem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] stycznia 1950r., albowiem zawiera trafne rozstrzygnięcie. W świetle dostępnych materiałów archiwalnych organ słusznie konkludował, że nie doszło do prawnie skutecznego podziału omawianego majątku. W dniu 1 września 1939 r. nieruchomość [...] stanowiła jedną całość w rękach spadkobierców J. i W. małżonków M., a przekraczając normę 50 ha użytków rolnych spełniała warunki przejęcia na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
M. G. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał m.in., że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania, co do zasady, uniemożliwia gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie.
Wyjaśnić w tym miejscu wypada, iż na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. RP Nr 4, poz. 17 z późn. zm.), przejście na rzecz Skarbu Państwa własności wszystkich nieruchomości, określonych w tym artykule w punktach: b, c, d, i e zatem również nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, należących do osób fizycznych lub prawnych, przekraczających określone normy obszarowe w przypadku przeznaczenia ich na cele reformy rolnej, następowało z mocy samego prawa. W sytuacji istnienia sporu, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia te dokonywane były w postępowaniu szczególnym. Postępowanie to przewidywał § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
Postępowanie w trybie § 5 ww. rozporządzenia było przeprowadzone w przedmiotowej sprawie. Na mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...]) uznano, że nieruchomość ziemska pn. [...] o powierzchni 96,84 ha, stanowiąca własność wspólną spadkobierców J. i W. małżonków M., położona w gm. K., pow. m., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej
Odnosząc się do oceny normy obszarowej dokonanej przez organ w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1950r. kluczowym było ustalenie tego, czy na podstawie przeprowadzonych dowodów organ zasadnie przyjął, że ww. majątek podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Natomiast, jeśli organ naruszył przepisy czy stanowiło to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Kwestią sporną było to, czy majątek ziemski pn. [...], położony w pow. m. został przed II wojną światową podzielony na odrębne gospodarstwa, z których żadne nie przekraczało minimalnej wielkości użytków rolnych (50 ha), wymaganej dla nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Organ wydający decyzję nacjonalizacyjną stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że nie przedłożono dokumentów (aktów notarialnych) podziału przedmiotowej nieruchomości. Uznał fakt przebywania H. M. w A., W. M. w M. i A. M. w M. za dowód, że wyżej wymienieni nie wyodrębnili swoich działek i nie gospodarowali na nieruchomości. Stąd Urząd Wojewódzki [...] wywiódł, że nieruchomość [...] w dniu 1 września 1939 r. stanowiła jedną całość w rękach A. i J. małżonków M. Stwierdzono, że rzekomo dokonany podział prywatny nie może mieć skutków, zwłaszcza wobec braku dowodu zgody na podział tej nieruchomości ze strony ówczesnych władz ziemskich, jak tego wymagał art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. z 1919 r. Nr 73, poz. 428).
Teza skarżącej odnośnie podziału nieruchomości [...] nie znajdowała zatem odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Przy czym wskazać należy, że w latach 50-tych organ dysponował identycznym materiałem dowodowym, który zbadała i do którego się odniósł w uzasadnieniu orzeczenia. Należy uznać za prawidłowe poczynione ustalenia wskazujące, że na wykazanie słuszności tezy skarżącej nie jest wystarczająca wzmianka o obciążeniu majątku intercyzą (powoływany przez stronę przy piśmie z [...] lipca 1998 r. wypis z przedwojennego rejestru notarialnego). Istotnie księgi wieczyste uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych.
Natomiast organ wydający zaskarżoną decyzję nacjonalizacyjną w sentencji wskazał, że była to "nieruchomość stanowiąca własność wspólną spadkobierców J. i W. małżonków M.". We wnioskach do sądu o przepisanie własności nieruchomości na Skarb Państwa określa się nieruchomość [...] jako współwłasność kilku osób. Jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest potwierdzenia podziału nieruchomości – znajdujący się w aktach, współczesny decyzji nacjonalizacyjnej a prywatny rejestr w aktach sprawy nie może być uznany za miarodajne źródło informacji o stanie prawnym na dzień 1 września 1939 r. Nie odnaleziono także innych dokumentów, np. zezwolenia władz powiatowych na podział nieruchomości należącej do J. i W. M. zgodnie z wówczas obowiązującym art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. z 1919 r., Nr 73, poz.428).
Organ kontrolując orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...] słusznie wskazał, że choć niektóre dokumenty w sprawie, jak zaświadczenie gminy K., uprawdopodabniały przedwojenny podział nieruchomości, jednak ze względu na swój charakter (zaświadczenia na wniosek strony, a nie oficjalnego dokumentu potwierdzającego własność) - nie mogły w ustalonych okolicznościach sprawy być uznane za wiążące.
Zgromadzone dokumenty nie wskazywały na to, by ten podział był podziałem prawnym, a co najwyżej - podziałem do użytkowania. Tym bardziej, że znajdująca się w aktach sprawy poświadczona reprodukcja zaświadczenia tej samej Gminy K. z [...] sierpnia 1946 r. wskazuje na fakt posiadania przez J. M. we wsi L. 91 ha "ziemi wziętej w 1945 r. pod Reformę Rolną". Niewielkie rozbieżności w powierzchni przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości [...] (szkic parcelacyjny podaje, że miała ona powierzchnię 97,50 ha, orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] przyjmuje inną powierzchnię - 96,84 ha, w piśmie PPRN w M. określono, że majątek ten miał 96,20 ha) nie świadczą o nieprawidłowości ustaleń organu wydającego zaskarżoną decyzję a tym bardziej o rażącym naruszeniu prawa. Różnice te mogły wynikać chociażby z faktu połączenia nieruchomości [...] w okresie okupacji z nieruchomością P. i wspólnego przejęcia wzmiankowanych nieruchomości oraz ich jednoczesnej parcelacji.
Organ wydający decyzję nacjonalizacyjną stwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że nie przedłożono dokumentów (aktów notarialnych) podziału przedmiotowej nieruchomości. Uznał fakt przebywania H. M. w A., W. M. w M. i A. M. w M. za dowód, że wyżej wymienieni nie wyodrębnili swoich działek i nie gospodarowali na nieruchomości. Stąd Urząd Wojewódzki [...] wywiódł, że nieruchomość [...] w dniu 1 września 1939 r. stanowiła jedną całość w rękach A. i J. małżonków M. Słusznie stwierdzono zatem, że rzekomo dokonany podział prywatny nie może mieć skutków, zwłaszcza wobec braku dowodu zgody na podział tej nieruchomości ze strony ówczesnych władz ziemskich, jak tego wymagał art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U. z 1919 r. Nr 73, poz. 428)
Skarżąca podkreślała, że nawet przy istnieniu współwłasności w dniu 1 września 1939 r., nieruchomość nie spełniała parametrów o jakich mowa w art 2 ust. 1 lit. e dekretu. Bezsporne jest, że ogólna powierzchnia nieruchomości nie wynosiła więcej niż 100 ha. Mimo niewielkich różnic pomiarowych przyjęto, że całość majątku wynosiła 93,68 ha. Natomiast, z analizy skarżącej wynika, że powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała 50 ha użytków rolnych.
Określenie użytków rolnych zawarte w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz.
- 51) wskazywało, że za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.
Jak wynika z akt sprawy, księgi wieczyste zostały zniszczone podczas działań wojennych (o czym świadczy stan faktyczny, zawarty w postanowieniu Sądu Okręgowego w M. z [...] stycznia 1947 r.). Natomiast zachował się wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. do Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 1946 r. Nr [...] dotyczący nieruchomości ziemskiej [...] (co sprostowano na lit. A odrębnym postanowieniem sądowym) o skreślenie z listy właścicieli nieruchomości M. J. i W. oraz M. A. i J. i wpisanie w ich miejsce, na podstawie dekretu z 6 września 1944 r., Skarbu Państwa. Zachowana w aktach sprawy reprodukcja szkicu parcelacyjnego majątku L. (P.) sekcja A zawiera wykaz powierzchni majątku z którego wynika, że jego powierzchnia wynosiła 97,5 ha, w tym użytków rolnych 66,7 ha (gruntów ornych - 46,5 ha, łąk - 18,9 ha, dróg i rowów - 1,3 ha). Z nieruchomości wyłączono na cele specjalne 30,8 ha.
Rejestr pomiarowy dla nieruchomości P. i L., ułożony w roku 1945r. przez mierniczego T. R., stwierdzał, że z parcelacji wyłączono 30,80 ha z majątku L. Wyłączone nieruchomości są określone jako "wykopane torfy" i w aktach sprawy znajduje się wykaz rozrachunkowy nabywców działek nieruchomości określonej jako "wykopane torfy".
Ponadto, zgromadzone w sprawie dowody (w tym prywatny rejestr wykonany na zlecenie strony ubiegającej się o wyłączenie nieruchomości spod działania przepisów dekretu), wskazują, że przed wyłączeniem na cele specjalne 30,8 ha "wykopanych torfów" nieruchomość [...] spełniała normę obszarową 50 ha użytków rolnych konieczną do jej przejęcia na własność Skarbu Państwa. Według zachowanych dokumentów powierzchnia użytków rolnych wynosiła przynajmniej 66,7 ha (według ustaleń ze szkicu parcelacyjnego). W rejestrze pomiarowym z okresu przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, po zsumowaniu wielkości użytków o których mowa w § 4 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., użytki rolne stanowiły 93,68 ha.
Organ podkreślił, że zaskarżona obecnie decyzja z dnia [...] kwietnia 2016r. wydana została w trybie nadzorczym stwierdzenia nieważności, co oznacza, że organ badał legalność orzeczenia z 1950 roku. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Chodzi o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 września 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 996/07, wyrok NSA z dnia 30 maja 2008r., sygn. akt II OSK 404/08). W chwili orzekania przez Urząd Wojewódzki [...] istniał nie budzący wątpliwości stan prawny, uregulowany przepisem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Należy przypomnieć, że organ orzekający w trybie nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji (orzeczenia administracyjnego) na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie. Organ dokonując kontroli według wskazanych kryteriów prawidłowo przyjął, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950r. nie narusza prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1950r. odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego i ocenił go na gruncie obowiązujących wówczas przepisów. Zarzuty skarżącego zmierzają natomiast do powtórzenia postępowania zwykłego zakończonego orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950r., co jest niedopuszczalne. Organ nadzoru bada bowiem tylko czy orzeczenie nie narusza prawa w stopniu rażącym.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 K.p.a.
Analizując powyższe przesłanki organ słusznie przyjął, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Organ w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1950r. prawidłowo zastosował art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na podstawi dostępnych dowodów wskazał w jaki sposób ustalił normę obszarową i powierzchnię użytków rolnych majątku ziemskiego i należycie powyższe ustalenia uzasadnił.
Mówić o rażącym naruszeniu prawa można wówczas gdy organ w sposób jaskrawy i oczywisty narusza określone przepisy. Omawiana materia nie była natomiast oczywista i jednoznaczna. Argumenty skargi wskazują na działanie charakterystyczne dla postępowania zwykłego (powoływanie się na dowody wskazujące na inne ustalenia niż przyjęte przez organ dekretowy, polemika z argumentacją organu dekretowego), co nie mogło w żadnej mierze skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanego orzeczenia, jak słusznie przyjął organ w nadzorze.
Organ rozpoznając przedmiotowa sprawę nie naruszył zatem prawa materialnego art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN. Organ dopełnił również obowiązki przewidziane w art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a., wykazując niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
M. G. oraz uczestnicy postępowania J. M. i W. M. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), reprezentowani przez radcę prawnego R. D., wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., przez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego prowadzącą do błędnego przyjęcia, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa co winno skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950r. znak [...];
- 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1994 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem postępowania.
Wskazując na powyższe skarżacy kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2016r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali m.in, że w niniejszej sprawie, przedstawiono szereg dokumentów z zasobów archiwalnych Starostwa Powiatowego w M., Sądu Rejonowego w M., byłego Sądu Okręgowego w M. oraz Archiwum Państwowego—Delegatury w M., które jednoznacznie potwierdzają okoliczność podziału nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r.. Chociaż rejestr i hipoteka złożona w Sądzie Grodzkim w M. zaginęły w czasie wojny istnieją inne, przedstawione w sprawie dokumenty, potwierdzające podział majątku L. Wątpliwości budzi zwłaszcza stwierdzenie, że zaświadczenie wydane [...] lipca 1945 r. przez zarząd gminy K. nie może być uznane za wiążące z tego względu, że zostało wydane na wniosek strony i nie jest oficjalnym dokumentem potwierdzającym własność. Zaświadczenia bowiem z samej swojej istoty wydawane są przez organy administracji publicznej na wniosek osób, które mają interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Skarżący kasacyjnie wskazali, że nawet zakładając istnienie współwłasności 1 września 1939 r., nieruchomość nie spełniała parametrów o jakich mowa w art 2 ust. 1 lit. e, i tym samym nie podpadała pod działania przepisów dekretu o reformie rolnej. Bezsporne jest, że ogólna powierzchnia nieruchomości nie wynosiła więcej niż 100 ha. Mimo niewielkich różnic pomiarowych przyjęto, że całość majątku wynosiła 93,68 ha. Ponadto, z analizy skarżącej wynika, że powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała 50 ha. Jej metoda obliczeń polegała na odjęciu od całości powierzchni gruntów,.tóre reformie rolnej nie podlegały: 30,3 0 ha torfy wykopane, 0,18 ha staw wodny, 0,88 ha rowy wodne po wykopanych torfach, 0.57 ha ziemia pod budynkami i budynki i 14,88 ha torfy niewykopane
W sumie 47,31 ha, które pomniejszyły rozmiar gruntów użytecznych do 46,37 ha, wyłączając tym samym nieruchomość spod dekretu o reformie rolnej.
Obliczenia skarżącej dokonane na podstawie pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, protokołu przejęcia na cele reformy rolnej oraz załączników do parcelacji pozwalają określić obszar który rzeczywiście miał charakter rolniczy i nadawał się do realizacji celu reformy. Grunty o przeznaczeniu na cele rolnicze wchodzące w skład majątku L. nie przekraczały powierzchni 50 ha, wyłączając tym samym nieruchomość spod działania dekretu o reformie rolnej.
Różnice wynikały z tego, że plan nieruchomości sporządzony przez mierniczego W. G. i zatwierdzony po wojnie przez Komisarza Państwowego Urzędu Ziemskiego opierał się na planie sporządzonym przez mierniczego S. C. w 1912 r., nie uwzględniając części ziemi podarowanej przez dziadka skarżącej pod budowę kościoła [...] w W. w 1925 r. W związku z powyższym, powojenny plan nie odzwierciedlał stanu faktycznego zaistniałego po 1925 r. W rzeczywistości powierzchnia nieruchomości nie pozwalała na nacjonalizację majątku na podstawie art 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.);
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wypełniając jednak obowiązek wynikający z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (CBOSA), wypada stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym nie uchybiono przepisom art. 7, art. 80 i art. 156 K.p.a.
Istota tego zarzutu sprowadza się do wykazania, iż nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji i organy przyjęły, że majątek ziemski [...] nie został podzielony przed II wojną światową na odrębne gospodarstwa, z których żadne nie przekraczało minimalnej wielkości użytków rolnych (50 ha), wymaganej dla nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Skarżący zarzucają, że Sąd pierwszej instancji i organy nie wzięły pod uwagę dowodów potwierdzających podział majątku [...].
Należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. nr [...]), w którym uznano, że nieruchomość ziemska pn. [...] o powierzchni 96,84 ha, stanowiąca własność wspólną spadkobierców J. i W. małżonków M., położona w gm. K., pow. m., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13, ze zm. - dalej jako "dekret").
Stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia byłoby możliwe, gdyby w toku postępowania nadzwyczajnego, zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, że majątek ziemski [...] został podzielony przed II wojną światową na odrębne gospodarstwa, z których żadne nie przekraczało 50 ha. Niewątpliwie w toku postępowania nieważnościowego nie zostało to wykazane.
Zdaniem skarżących o tym, że doszło do podziału nieruchomości świadczą, zaświadczenie z dnia [...] lipca 1945 r. i rejestr pomiarowy sporządzony w 1945 r. przez W. G. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że ustawa z dnia 2 sierpnia 1919 r. o upoważnieniu Rządu do wydawania rozporządzeń, normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskiej (Dz. U. nr 64, poz. 384), w art. 1 upoważniła Rząd, aby do czasu uchwalenia przez Sejm ustawy regulującej obrót ziemią, w myśl uchwalonych dnia 10 lipca 1919 r. zasad reformy rolnej, wydał rozporządzenie z mocą ustawy, normujące przenoszenie własności ziemskiej. Na podstawie powyższej ustawy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 1 września 1919 r. normujące przenoszenie własności nieruchomości ziemskich (Dz. U nr 73, poz. 428 ze. zm.). Zgodnie z art. 1 rozporządzenia umowa o przeniesieniu prawa własności ziemskich wymagała dla swej ważności uprzedniego zezwolenia władzy państwowej.
Zmiany własności dokonane z pominięciem zezwolenia lub niezgodne z wydanym zezwoleniem, były nieważne (art. 8 rozporządzenia). W toku toczącego się postępowania, ani wcześniej, do akt nie przedłożono dokumentów podziału powyższej nieruchomości (aktów notarialnych), ani dokumentu zawierającego zgodę ówczesnych władz na podział nieruchomości, strony też nie wskazywały, że otrzymały decyzję zawierającą takie zezwolenie.
O podziale majątku [...] nie może przesądzać treść rejestru pomiarowego sporządzonego w 1945 r. przez W. G., został on bowiem wykonany przez strony postępowania celem wyłączenia nieruchomości spod działania dekretu. Zgodzić się należy z organem i Sądem pierwszej instancji, że świadczy o tym treść zezwolenia wydanego w dniu [...] lipca 1945 r., znak [...] Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W., Wydział Techniczno Pomiarowy.
Nie jest też takim dowodem zaświadczenie Urzędu Gminy K. z dnia [...] lipca 1945r., wymieniające A. M. i jego żonę J., H. M., W. M. i A. M. jako właścicieli majątku [...] o obszarze 91 ha. Zaświadczenie to bowiem jest sprzeczne z treścią zaświadczenia wydanego także przez Urząd Gminy K. z dnia [...] sierpnia 1946 r., w którym stwierdzono, że J. M. posiadała we wsi [...] 91 ha ziemi, która w roku 1945 została wzięta pod reformę rolną.
Tym samym uznać należy, że prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie udowodnili, ze przed dniem 1 września 1939 r. doszło do prawnego podziału nieruchomości.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu skarżący wskazali, że nawet gdyby przyjąć, że nie doszło do podziału majątku, to nieruchomość nie przekraczała 50 ha użytków rolnych.
W związku z tym podkreślić należy, że zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Dlatego nieprawidłowe zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów prawa materialnego może być stwierdzone pod warunkiem wcześniejszego obalenia ustaleń taktycznych czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA; z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09, wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).
Niezależnie jednak od tego, zauważyć trzeba, że zgodnie z § 4 dekretu za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji szkicu parcelacyjnego majątku [...] (P.) [...] wynika, że powierzchnia majątku wynosiła 97,5 ha, w tym m.in. gruntów ornych - 46, 5 ha i łąk – 18,9 ha.. Podkreślić należy, że także z rejestru pomiarowego sporządzonego przez W. G. wynika, że powyższa nieruchomość o powierzchni 96,84 ha składała się m.in. z: gruntów ornych - 45,30 ha, łąk - 18,13 ha i pastwisk - 30,25 ha.
Dodatkowo należy zauważyć, iż skarżący w żaden sposób nie wykazali, że plan nieruchomości sporządzony przez mierniczego W. G. opierał się na planie sporządzonym przez mierniczego S. C. w 1912 r., który to plan nie uwzględniał części ziemi podarowanej przez dziadka skarżącej pod budowę kościoła Św. [...] w W. w 1925 r. Skarżący nie wykazali również, że doszło do wskazanej darowizny. Zauważyć należy również, że wskazane rejestry pomiarowe oraz protokół z dnia [...] lutego 1945 r. w sprawie przejęcia powyższej nieruchomości na cele reformy rolnej nie wskazują aby w skład przejętych gruntów wchodziły grunty określone przez skarżących jako "torfy niewykopane".
Z powyższego jednoznacznie wynika, że majątek [...] obejmował nieruchomość przekraczającą 50 ha użytków rolnych, dlatego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Mając na względzie wyżej przedstawione stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.