Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 406/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy W. orzekł o nieprzyznaniu A. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko: M. S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że A. S. jest matką pięciu synów, m.in. urodzonych w 2012 r. trojaczków: S., D. i M. S.. Wnosząc o przyznanie świadczeń rodzinnych, A. S. przedłożyła do akt sprawy zaświadczenie pracodawcy stwierdzające, że jest zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony od [...] stycznia 2008 r. Od dnia [...] stycznia 2013 r. do [...] stycznia 2016 r. udzielono jej urlopu wychowawczego. Urlop wychowawczy został udzielony na dzieci: S., D. i M. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stronie przyznano zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na J., S., D., M., S. i D. S. Dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznano tylko na S. S. Zdaniem Kolegium, przepisy art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.) ustalają w sposób jednoznaczny i kategoryczny kwotę przysługującego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem lub dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie dając organowi żadnych uprawnień do określenia jej w innej wysokości i nie uzależniając w żaden sposób kwoty dodatku od ilości dzieci wychowywanych przez osobę uprawnioną do jego uzyskania.
Od ilości dzieci i stanu ich zdrowia przepisy uzależniają jedynie długość okresu pobierania dodatku. Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, iż w przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), osobie opiekującej się przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego (nie dodatki) z tytułu opieki nad dzieckiem przez okres 36 miesięcy kalendarzowych. W przypadku urodzenia podczas jednego porodu więcej niż jednego dziecka dodatek przysługuje przez okres dłuższy o 12 miesięcy. Dodatek ten ma stanowić rodzaj rekompensaty dla matki lub ojca utraty dochodów po przejściu na urlop wychowawczy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego A. S. zarzuciła błędną wykładnię art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ "prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że każde dziecko, niezależnie od tego czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, mam prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł." Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 18 i art. 32, w związku z art. 8 Konstytucji RP, przez "brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyznanie wyłącznie jednego dodatku na trzech małoletnich chłopców, co powoduje naruszenie podstawowych zasad równości funkcji opiekuńczej państwa i sprawiedliwości społecznej", oraz naruszenie art. 3 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, "przez brak jego zastosowania, co także doprowadziło do niewłaściwej interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych". A. S. zarzuciła także naruszenie art. 7 K.p.a., "poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że jest matką pięciu synów podczas gdy ma sześciu synów".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że na podstawie art. 10 u.ś.r. uprawnionemu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Na rzecz powyższego wniosku przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna. Z powyższego przepisu wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. W ocenie Sądu, wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. Ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4).
Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 11a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2). Konstrukcja art. 8 u.ś.r. oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach przewidzianych w regulacjach dotyczących poszczególnych, konkretnych dodatków.
Są to normy o charakterze szczególnym, które mają pierwszeństwo w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości.
Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych, przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców.
Zdaniem Sądu, przedstawioną interpretację wzmacnia również wykładnia historyczna. Przepis art. 10 u.ś.r. treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy.
Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zaskarżonego aktu, wyrażające się w pominięciu istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz wybiórczym potraktowaniu stawianych przez niego zarzutów, przez rozpoznanie tylko niektórych z nich, przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych,
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w skardze przez skarżącego i ograniczenie się jedynie do ogólnej aprobaty stanowiska organu, skutkujące utrąceniem skarżącemu możliwości weryfikacji przesłanek, którymi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok,
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj.
- a) art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do uznania, że na każde dziecko, niezależnie od tego, czy pochodzi z ciąży pojedynczej czy mnogiej, przysługuje prawo do otrzymywania dodatku w kwocie 400 zł,
- b) podstawowych zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 18 i w zw. z art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania tych przepisów przy dokonywaniu wykładni treści ustawy o świadczeniach rodzinnych, a zwłaszcza pominięciu konstytucyjnej zasady prawa rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej do szczególnej pomocy państwa i uznanie prawa skarżącej wyłącznie do jednego dodatku na trzech małoletnich chłopców,
- c) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez brak jego zastosowania, w sytuacji gdy przepis ten miał zastosowanie a Sąd I instancji winien dokonać interpretacji przepisu art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. przy zastosowaniu postulatów zabezpieczających prawa dziecka wynikających z tego przepisu konwencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek.
Zgodnie z art. 8 u.ś.r. do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z wymienionych w tym przepisie tytułów, jednym z nich jest dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt 2).
Szczegółowe kwestie dotyczące tego dodatku zostały określone w art. 10 ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych;
- 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;
- 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Artykuł 10 ust. 2 stanowi, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie.
Na tle powyższej regulacji wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności dotyczące tego dodatku w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie korzystania z urlopu wychowawczego sprawuje faktyczną opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Rozbieżności te doprowadziły do podjęcia uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 (ONSAiWSA 2015/1/7), w której to uchwale NSA uznał, że "dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "konstrukcja dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, wyraźnie wskazuje, że przesłanką przyznania tego dodatku jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, którą jest matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka. Nie jest przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, który to okres jest zróżnicowany w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy, ani też określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2 ustawy.
Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Nie sposób twierdzić, na podstawie art. 10 ustawy, że w takiej sytuacji należy wybrać jedno z dzieci, na które będzie przysługiwał ten dodatek do zasiłku rodzinnego na to dziecko. Nie jest przekonujący argument, że wydłużenie okresu przysługiwania dodatku do 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli opieka jest sprawowana nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, oznacza, że dodatek przysługuje tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci. Rozumowaniu temu przeczy przede wszystkim to, że po pierwsze, dodatek jest ściśle związany z zasiłkiem rodzinnym na określone dziecko, a po drugie, wydłużenie okresu pobierania dodatku dotyczy wyłącznie określenia okresu pobierania dodatku, a nie przesłanek, od których zależy nabycie prawa do tego dodatku. Z tego względu nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia, że skoro ustawodawca wydłużył okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, to tym samym dodatek ten ma przysługiwać tylko do zasiłku rodzinnego na jedno z tych dzieci.
Należy wreszcie zwrócić uwagę, że gdyby w art. 10 ust. 1 ustawy został pominięty punkt 2, nie byłoby żadnych wątpliwości co do tego, że dodatek ten przysługiwałby do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu, jeżeli pozostawałyby pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu.
Jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i jeżeli każde z tych dzieci pozostaje pod jej faktyczną opieką, a na każde z nich przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z tych zasiłków przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co wynika z art. 10 ust. 1 ustawy. Skoro ustawodawca, określając w art. 10 ust. 2 wysokość dodatku, nie zastrzegł, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek (analogicznie, jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych co do przysługiwania zasiłku wychowawczego), to takie zastrzeżenie nie może być wyprowadzane ani z poprzedzającej obecne unormowania regulacji dotyczącej zasiłków wychowawczych, ani z przepisów regulujących inne dodatki do zasiłku rodzinnego, skoro każdy dodatek regulowany jest autonomicznie, ani też z unormowania dotyczącego okresu pobierania dodatku, który w przypadku sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużony został do 36 miesięcy".
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte w powołanej uchwale składu siedmiu sędziów i uznaje za zasadny zarzut naruszenia art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił również decyzje organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu, na błędnej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.