Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 289/12 oddalił skargę J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i składki zdrowotnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie przyznania zasiłku stałego i składki zdrowotnej z tej przyczyny, że strona nie poinformowała Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o fakcie podjęcia zatrudnienia oraz o zmianie stanu cywilnego - w momencie zajścia tych zmian. Organ pierwszej instancji wskazał, że z zebranej dokumentacji wynikało, iż od stycznia 2011 r. strona nie posiadała żadnego dochodu w związku z czym decyzją z dnia 4 stycznia 2011 r. został jej przyznany zasiłek stały wraz ze składką zdrowotną od dnia 1 stycznia 2011 r., w wysokości [...] zł miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zmieniono wyżej powołaną decyzję, w zakresie wysokości świadczenia, w związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony, tj. z uwagi na uzyskanie przez nią dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Dodatek przyznano na okres od kwietnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Zasiłek stały od maja 2011 r. wynosił [...] zł miesięcznie.
Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż od dnia 27 czerwca 2011 r. wnioskodawca był zatrudniony w firmie "[...]" Spółka z o.o. we W., na stanowisku piekarza. W dniu 20 października 2011 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła informacja z wyżej wymienionej firmy o wysokości wynagrodzenia strony, za okres od dnia 27 czerwca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Wynikało z niej, że od czerwca 2011 r. otrzymywał regularnie wynagrodzenie za pracę. W czerwcu 2011 r. otrzymał [...] zł (niepełny miesiąc), w lipcu 2011 r. - [...] zł, w sierpniu 2011 r. – [...] zł, a we wrześniu 2011 r. - [...] zł. Wskazano, że kwoty te znacznie przekraczają ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 477 zł.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. jednocześnie wydał - oprócz wskazanej wyżej decyzji - dwie kolejne decyzje, z których jedną odmówił przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na zakup ogrzewacza wody, opłatę za energię elektryczną zakup leków i zakup obuwia zimowego, a drugą ustalił wysokość nienależnie pobranego w okresie od dnia 27 czerwca 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. zasiłku stałego na kwotę [...] zł.
Od decyzji z dnia 10 listopada 2011 r. odwołanie wniósł J. H..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliło zakwestionowaną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że zakwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., uchylająca pierwotnie przyznany stronie zasiłek stały, ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki ex nunc, tj. na przyszłość, czyli od listopada 2011 r. Decyzja uchylająca orzeka na niekorzyść strony bez jej zgody, o utracie praw pierwotnie nabytych w decyzji ostatecznej do dotychczas pobieranego świadczenia. Zatem od momentu wydania decyzji uchylającej, następuje zmiana uprawnień strony, czyli w tym przypadku od listopada 2011 r. strona została pozbawiona prawa do zasiłku stałego.
Zdaniem organu odwoławczego należy zwrócić uwagę na fakt, iż odwołujący się był zatrudniony do dnia 31 października 2011 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Kierownika Działu Ewidencji Powiatowego Urzędu Pracy w W., został uznany za osobę bezrobotną z dniem 1 grudnia 2011 r. Zatem od dnia 1 listopada 2011 r. nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie. Z kolei, orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności strony, które stanowi jedną z przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku stałego, zostało wydane terminowo - do dnia 30 listopada 2011 r. Wobec powyższego nie można uznać, że w listopadzie 2011 r. strona nie spełniała przesłanek do przyznania zasiłku stałego, ze względu na zmianę sytuacji dochodowej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia uchylającego pierwotną decyzję z dnia 4 stycznia 2011 r. w listopadzie i pozbawiającego stronę prawa do zasiłku za listopad 2011 r., skoro w tym miesiącu odwołujący się już nie pracował.
Kolegium wskazało jednak, że z uwagi na aktualny brak możliwości merytorycznego rozpoznania tej sprawy, w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i konstytutywny charakter wydanego na podstawie tego przepisu rozstrzygnięcia, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć.
Kolegium poinformowało przy tym, że w sprawie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych na kwotę [...] zł, odwołujący się powinien wystąpić z odrębnym wnioskiem do organu pierwszej instancji.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę, wskazał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe.
Sąd podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje, a takim przepisem nie jest art. 106 ust. 5 ustawy.
Następnie Sąd podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, iż sytuacja dochodowa skarżącego, która w przypadku uzyskania prawa do zasiłku stałego ma znaczenie zasadnicze, w istocie uległa zmianie. W tym względzie organ pierwszej instancji, co potwierdził organ odwoławczy, dokonał słusznych ustaleń dotyczących tego, że skarżący w okresie od dnia 27 czerwca 2011 r. do dnia 31 października 2011 r. uzyskał dochody, które spowodowały konieczność zbadania, czy prawo do zasiłku stałego w tym czasie mu przysługiwało. Nie zmienia to jednakże faktu, że uznając, iż w wyżej wskazanym okresie sytuacja dochodowa skarżącego nie pozwalała mu na pobieranie zasiłku stałego, organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem objął okres, w którym nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wydał bowiem decyzję, której skutki odczuwalne dla stron miały być dopiero w przyszłości, tj. po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. Tymczasem, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, w listopadzie 2011 r., a zatem w miesiącu, od którego organ pierwszej instancji pozbawił skarżącego prawa do zasiłku, stan faktyczny sprawy uległ zmianie w ten sposób, że skarżący nie był zatrudniony i nie uzyskiwał z tego tytułu dochodu.
Tym samym, organ odwoławczy nie mógł pozostawić w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Jednocześnie z uwagi na to, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. prawo do zasiłku stałego zostało skarżącemu przyznane jedynie do dnia 30 listopada 2011 r., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium właściwie orzekło o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.
Sąd mając zatem na uwadze brzmienie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. obowiązany był zbadać, czy w chwili orzekania przez organ odwoławczy istniały przesłanki do umorzenia postępowania we wskazanym trybie.
Ponadto Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały do dnia 30 listopada 2011 r. Wydając zatem w dniu [...] lutego 2012 r. zaskarżoną decyzję organ odwoławczy trafnie stwierdził, iż brak było podstaw prawnych do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku stałego w związku ze zmianą jego sytuacji dochodowej, bowiem w przypadku, kiedy wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzja wywołuje skutki na przyszłość, trudno byłoby zaakceptować fakt pozbawienia skarżącego uprawnienia, którego w chwili kiedy decyzja ostateczna rozpoczęłaby swój byt prawny i tak by już nie posiadał. Zasadnie zatem w ocenie Sądu umorzono postępowanie pierwszej instancji dotyczące uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego w całości jako bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H., podnosząc następujące zarzuty:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji podało, że "nie można uznać, że w listopadzie 2011 r. strona nie spełniała przesłanek do przyznania zasiłku stałego, ze względu na zmianę sytuacji dochodowej",
- - art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że decyzja uchylająca pierwotnie przyznany stronie zasiłek stały ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek ex nunc, podczas. gdy skutki wydanej co do skarżącego decyzji mają de facto oddziaływanie ex tunc,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja uchylająca pierwotnie wydaną decyzję, orzeczona na niekorzyść strony bez jej zgody o utracie jej praw pierwotnie nabytych do dotychczas pobieranego świadczenia wywołała - wbrew stanowisku organu i Sądu - skutek ex tunc. Strona co prawda została formalnie pozbawiona prawa do zasiłku od listopada 2011 r., jednak organ administracyjny nakazał zwrot pobieranego świadczenia za okres od czerwca do października 2011 r., natomiast za miesiąc listopad 2011 r. należnego świadczenia nie wypłacił. Podkreślenia wymaga, że sam Sąd w uzasadnieniu wyroku powołuje się na fakt, że pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy przepis prawny wyraźnie to przewiduje. Przepisem takim nie jest natomiast art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Strona została więc dotknięta skutkami decyzji organu odnoszącymi się do przeszłości, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny zdawał się jednak nie zauważać.
Trudno, zdaniem skarżącego, zgodzić się również ze skarżonym orzeczeniem w zakresie, w jakim uznało ono, że w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania i niemożliwe stało się wobec tego orzeczenie co do meritum. W sprawie nie zaistniała bowiem trwała przeszkoda uniemożliwiająca ukształtowanie stosunku materialno - prawnego między stronami. Jako, że decyzja organu miała de facto oddziaływanie ex tunc, to wydanie w tej sytuacji orzeczenia reformatoryjnego byłoby jak najbardziej wskazane. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, nie nastąpiło zdarzenie prawne, ani faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem a prawem, z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem, w której skutek decyzji administracyjnej jest dla strony odczuwalny wstecz, to wydanie orzeczenia co do meritum sprawy również oddziaływałoby na ten skutek, czyli również co do przeszłości.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji co do przebiegu zdarzeń w sprawie. Skarżący wykazał jednak, że organ nie wziął pod uwagę faktu pozostawania skarżącego bez pracy w listopadzie 2011 r. W niniejszej sprawie jest to kluczowa okoliczność warunkująca uprawnienie skarżącego do wypłacenia mu zasiłku stałego za miesiąc listopad 2011 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie, prezentując stanowisko analogiczne, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.".
Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez powołane w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Autor wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów tak z zakresu prawa materialnego, jak i przepisów procedury prowadzi do wniosku, że jej autor niewłaściwie i błędnie odczytał uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził bowiem, że organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem objął okres, w którym nie było podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., chodzi tu właśnie o miesiąc listopad 2011 r. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że: " Tymczasem, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, w listopadzie 2011 r., a zatem w miesiącu, od którego organ pierwszej instancji pozbawił skarżącego prawa do zasiłku, stan faktyczny sprawy uległ zmianie w ten sposób, że skarżący nie był zatrudniony i nie uzyskiwał z tego tytułu dochodu." Niezrozumiały i chybiony jest zatem zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę faktu pozostawania skarżącego bez pracy w miesiącu listopadzie 2011 r. Takiemu stwierdzeniu skargi kasacyjnej przeczy treść uzasadnienia zarówno organu odwoławczego, jak również uzasadnienia Sądu pierwszej instancji.
Niezrozumiały jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji podało, że "nie można uznać, że w listopadzie 2011 r. strona nie spełniała przesłanek do przyznania zasiłku stałego, ze względu na zmianę sytuacji dochodowej".
Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w jasny i klarowny sposób wyjaśnił, że art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej został niewłaściwie zastosowany przez organ pierwszej instancji, a tym samym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego. Również i to, że strona została dotknięta skutkami decyzji organu pierwszej instancji odnoszącymi się do przeszłości zauważył Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że decyzja wydana w trybie art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej wywiera skutki na przyszłość, ma charakter konstytutywny, a zatem wskazany przepis został nieprawidłowo zastosowany przez organ pierwszej instancji.
Podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie związane z decyzją nakazującą skarżącemu zwrot pobranego świadczenia za okres od czerwca do października 2011 r. są bezzasadne, gdyż decyzje dotyczące zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie były przedmiotem ani zaskarżonej decyzji, ani kontroli Sądu Wojewódzkiego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była wyłącznie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., uchylająca decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Trafnie w tej kwestii zauważa w odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że to czy świadczenie zostało przez skarżącego pobrane nienależnie wymaga odrębnego postępowania i wydania odrębnej decyzji w trybie art. 104 ust.3 w zw. z art.104 ust.1 i art.6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej.
Niesłuszna jest także polemika strony skarżącej kasacyjnie w zakresie dotyczącym sposobu rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania zamiast wydania orzeczenia co do meritum. W sytuacji, gdy decyzja wydana w trybie art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, to wydanie decyzji przez organ odwoławczy orzekającej co do meritum, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, oznaczałoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wydanie decyzji z mocą wsteczną wbrew wymienionemu wyżej art.106 ust.5.
Wymaga podkreślenia, że decyzja organu odwoławczego jest dla strony skarżącej korzystna, gdyż wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję uchylającą decyzję o przyznaniu zasiłku stałego. Kwestia wypłaty zasiłku stałego za miesiąc listopad 2011 r. jest kwestią wykonania decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r., która przecież pozostała w obrocie prawnym.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej postępowanie organu odwoławczego było przeprowadzone prawidłowo i nie jest dotknięte wadami ani co ustalenia stanu faktycznego, ani sposobu rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach świadczonej z urzędu pomocy prawnej orzeknie, zgodnie z właściwością Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.