Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez D. B., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 825/14, którym oddalono jej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa" i "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiającą przyznania D. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Przesłankami przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są: istnienie obowiązku alimentacyjnego względem wskazanego kręgu osób wymagających opieki, rezygnacja z zatrudnienia spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad jedną z tych osób, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, uniemożliwiającym samodzielną egzystencję. Organ odwoławczy wskazał, że istotną zmianą aktualnego stanu prawnego w stosunku do stanu prawnego z daty orzekania przez organ pierwszej instancji jest uchylenie przepisu art.16a ust.8 pkt 1 lit. b) u.ś.r., co sprawia, że o świadczenie to obecnie mogą ubiegać się także osoby podlegające obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów.
Jednocześnie na mocy powołanej wyżej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art.17b stanowiący, że w przypadku, gdy o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują im odpowiednio po złożeniu oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Skarżąca podlega ubezpieczeniu rolniczemu jako współwłaścicielka gospodarstwa rolnego i osoba je prowadząca. Organ podkreślił również, że zachowane zostały w pełnym zakresie i nie zmieniły się regulacje prawne dotyczące przesłanki dochodowej. Z przedłożonych w sprawie dokumentów wynikało, że skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem – R. B., który legitymuje się, wydanym na stałe, orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia 24 lipca 2009 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Zainteresowana sprawuje nad nim opiekę w zakresie higieny, przyrządzania posiłków, podawania leków i insuliny, dowożenia do placówki służby zdrowia. W 2012 r. R. B. osiągnął dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych w wysokości 6.631,32 zł, który po odliczeniu podatku dochodowego, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniósł 6.037,32 zł. W 2012 r. dochodem rodziny skarżącej był również dochód niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. 5,7425 ha przeliczeniowych, w wysokości 13.959,79 zł, wyliczony zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co łącznie wyniosło 19.997,11 zł. Miesięcznie na osobę dochód wynosił 833,21 zł. D. B. nieprzerwanie od 28 kwietnia 1996 r. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym jako rolnik.
Tym samym w 2012 roku (poprzedzającym okres zasiłkowy) łączny dochód miesięczny na osobę w rodzinie skarżącej przekroczył kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, tj. 623,00 zł. Przekroczenie kryterium dochodowego wyklucza możliwość przyznania zainteresowanej wnioskowanego świadczenia.
W skardze D. B. wywodziła, że jej mąż potrzebuje całodobowej opieki, a ona sama ma problemy zdrowotne i nie może jednocześnie opiekować się mężem i uzyskiwać dochodu z gospodarstwa rolnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę i podniósł, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r., przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). W dacie orzekania przez organy kryterium dochodowe wynosiło 623 zł. Regulacja art. 16a u.ś.r. wyraźnie wskazuje na konieczność łącznego spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek. Bezspornie skarżącą obciąża ustawowy obowiązek alimentacyjny wobec męża, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nad którym skarżąca sprawuje stałą opiekę.
Natomiast skarżąca nie spełnia drugiej z przesłanek, koniecznych do przyznania tego świadczenia, to jest nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Z prawidłowych ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącą, wynika, że miesięczny dochód w rodzinie skarżącej w badanym okresie, poprzedzającym okres przyznania świadczenia, wynosił 833 zł na osobę. Na kwotę tę składają się zarówno dochód z gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez skarżącą jako współwłaścicielkę, jak i renta inwalidzka męża skarżącej. Zasadna jest tym samym konstatacja organu, że choć sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego – w świetle obowiązujących od dnia 15 maja 2014 r. przepisów – jeszcze nie wyklucza prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to już fakt przekroczenia kryterium dochodowego stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia. Legalność wprowadzenia kryterium dochodowego (art. 16a ust. 2 u.ś.r.), jako przesłanki warunkującej nabycie uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego, potwierdził Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.
Trybunał podkreślił, że omawiana forma pomocy – dzięki zastosowaniu kryterium dochodu – może być kierowana do osób i rodzin, które nie są w stanie samodzielnie podołać ciążącym na nich obowiązkom. Wynikające stąd zróżnicowanie sytuacji prawnej beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzasadnione choćby w świetle zasady sprawiedliwości społecznej oraz nakazu szczególnego traktowania rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisu art. 67 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi i odmowie przyznania skarżącej prawa do zabezpieczenia społecznego, pomimo stwierdzonego u jej męża inwalidztwa i niezdolności do pracy.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skoro specjalny zasiłek opiekuńczy jest formą pomocy udzielanej przez Państwo osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie są w stanie podołać ciążącym na nich obowiązkom oraz które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej, to skarżąca i jej mąż powinni mieć zapewnione prawo do zabezpieczenia społecznego z art. 67 Konstytucji RP, a skarżącej powinien przysługiwać ponadto specjalny zasiłek opiekuńczy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania co oznacza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, gdyż tym samym strona skarżąca nie kwestionuje zasadniczych ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji.
Specyfika wniesionej skargi kasacyjnej polega na tym, że jej zarzuty ograniczono do naruszenia wskazanego przepisu art. 67 Konstytucji RP, który stanowi:
"1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
- 2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa."
Zauważyć należy, że wprawdzie artykuł 8 Konstytucji RP wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, ale nie oznacza to, że każdy przepis Konstytucji stanowi podstawę podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, odsyłając w poszczególnych unormowaniach do przepisów rangi ustawowej. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela o ile nie są przedmiotem ustawy. Wynika z powyższego, iż wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym również w postępowaniu kasacyjnym, gdyż w tym zakresie Konstytucja odsyła wyraźnie do przepisów ustawy.
Zważyć także należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji stosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji oraz rozważał zasady konstytucyjne, na które powołuje się skarżący. Nie można natomiast skutecznie zarzucić wadliwej interpretacji określonych przepisów i zasad prawnych, jeżeli, jak w sprawie niniejszej, nie były one przedmiotem analiz i rozważań uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego, nie przedstawiając i nie uzasadniając przy tym konkretnych zarzutów w stosunku do postępowania sądowego, w szczególności do uzasadnienia wyroku. Wprawdzie Sąd I instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dokonano oceny zgodności przepisu art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie wprowadzonego tam kryterium dochodowego, z przepisami art. 2, 32 ust. 1 i 69 Konstytucji, ale nie oznacza to, że stosował powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 67 Konstytucji.
Przepisy Konstytucji są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, czyli w rozpatrywanej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy).
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05, publ. w System Informacji Prawnej LEX nr 198191, formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest również współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor domniemywa, iż skoro skarżąca spełnia przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to niespełnienie przesłanki z ust. 2 cyt. przepisu (kryterium dochodowego), nie może pozbawić jej tego prawa. Jest to rozumowanie błędne, gdyż przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jednolitą regulację normatywną, umożliwiającą przyznanie opisanego w ust. 1 specjalnego świadczenia opiekuńczego tylko w przypadku kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu, w tym także przesłanki nie przekroczenia kwoty granicznej dochodu na osobę w rodzinie strony ubiegającej się o tego rodzaju pomoc. Ustalenia Sądu I instancji w tej mierze – z braku odpowiedniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania - nie zostały w skardze kasacyjnej podważone.
Nie można zatem uznać zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu Konstytucji RP za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, uwzględniając wszystko to co powiedziano wyżej, a dodatkowo brak jakiegokolwiek wywodu, który dotyczyłby wykazania przez autora skargi kasacyjnej na czym miałaby polegać błędna wykładnia mających zastosowanie w sprawie, wymienionych wyżej przepisów ustawowych i przywołanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.