Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 593/16 oddalił skargę G. O. na zarządzenie Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że szkoła podstawowa i przedszkole oraz ich zespół jest jednostką organizacyjną gminy, skoro w myśl art. 5 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej "u.s.o."), zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Tym samym, dyrektor szkoły podstawowej czy zespołu szkolno-przedszkolnego jako kierownik gminnej jednostki organizacyjnej, podlega ograniczeniom wynikającym z art. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm., dalej "u.o.p.d.g."), bowiem pełni funkcje publiczne, z mocy art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g. Dopiero od 1 stycznia 2003 r. mocą art. 3 ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 214, poz. 1806 ze zm.) do grona funkcjonariuszy gminnych objętych zakresem podmiotowym u.o.p.d.g. dodano kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Osoby te, na podstawie art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g., nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się dla takich aktów formę zarządzenia z uwagi na ich publicznoprawny charakter (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., I OSK 1525/09). Personalny charakter takiego aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi zatem o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą, przedszkolem, bądź ich zespołem wchodzi w zakres administracji publicznej, co wynika z art. 62 ust. 1 i 1e w związku z art. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1, ust. 5 i 7, art. 5a ust. 2 pkt 1, art. 6, art. 7, art. 36 ust. 1 i art. 361 u.s.o. (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05). Okoliczność, że taki akt wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
Odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 lutego 1996 r., OPS 6/96 i wyroków NSA: z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05 i z 30 czerwca 2004 r. OSK 439/04).
Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej i dotyczyły jej ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, z uwagi na treść art. 4 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 6 u.o.p.d.g. Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g. osoby pełniące funkcje publiczne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w jej art. 1 i 2, nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych.
W art. 5 u.o.p.d.g. wprowadzono sankcje za naruszenie zakazów, o których mowa w jej art. 4, stanowiąc, iż jeżeli zakazy o których mowa w art. 4 narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6b, z wyłączeniem wójta, właściwy organ z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informacje o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Z kolei zgodnie z postanowieniami art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g. odwołanie i rozwiązanie umowy o prace w trybie określonym w ust. 2-5 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Oznacza to, iż wskazane regulacje stanowią akt szczególny w stosunku do wszelkich innych ustaw regulujących sytuację prawną wymienionych osób. Naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń zawartych w przepisach u.o.p.d.g. nie daje podstaw do przyjęcia, by spod jej działania można wyłączyć dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, jakimi są szkoły, przedszkola i ich zespoły, bo odwołanie dyrektora szkoły może nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 38 u.s.o.
Skarżąca błędnie argumentuje, że art. 38 u.s.o. ma pierwszeństwo przed przepisami stanowiącymi o skutkach naruszania zakazów prowadzenia działalności gospodarczej przez kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Przepisy o odwoływaniu kierowników jednostek organizacyjnych gminy zawarte w przepisach u.o.p.d.g. stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 u.s.o. Przyjęcie, iż wyłącznie art. 38 u.s.o. lub w powiązaniu z u.o.p.d.g. stanowi podstawę do odwołania dyrektora szkoły nie jest prawidłowe.
Zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora określony w art. 38 u.s.o. nie obejmuje swym zakresem sytuacji, o jakiej mowa w art. 4 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. Z kolei przyjęcie stanowiska, iż naruszenie przez dyrektora szkoły zakazów objętych u.o.p.d.g. stanowi przyczynę odwołania, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest nie do zaaprobowania z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 5 ust. 2 i 6 u.o.p.d.g. O ile bowiem w sytuacjach, o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, to w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. ustawodawca zawarł nakaz odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Zdaniem składu orzekającego, art. 5 ust 2 i 6 u.o.p.d.g. przewiduje odrębny od ustanowionego przez art. 38 u.s.o. tryb odwołania dyrektora szkoły oraz nie przewiduje odpowiedniego jego stosowania. Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.o.p.d.g. kierownik gminnej jednostki organizacyjnej w okresie zajmowania stanowiska dyrektora takiej jednostki nie może być członkiem zarządu, rady nadzorczej lub komisji rewizyjnej spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych.
Naruszenie tego zakazu przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej skutkuje, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., odwołaniem lub rozwiązaniem umowy o pracę przez właściwy organ, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę. Oznacza to, że u.o.p.d.g. przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowi akt szczególny w stosunku do innych ustaw regulujących sytuację prawną tych osób. Przytoczone przepisy wprowadzają samoistną i kategoryczną sankcję za naruszenie przez kierowników gminnej jednostki organizacyjnej ograniczeń w niej zawartych.
Art. 4 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. stanowi także odrębną od art. 38 u.s.o. podstawę do odwołania dyrektora publicznej szkoły, czy przedszkola bądź ich zespołu prowadzonego przez gminę jako zadanie własne. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują sporządzanie uzasadnień zarządzeń, tym niemniej takie uzasadnienie stanowiłoby wyjaśnienie podstawy jego podjęcia oraz mogłoby wyjaśnić i uzasadnić jego motywy. Ważnym jest również to, że w zakresie postępowania nadzorczego organ nadzoru nie pełni funkcji organu odwoławczego i nie może uzupełniać, czy to materiału dowodowego, czy też argumentacji stanowiącej podstawę podjęcia konkretnego jednostkowego (nadzorowanego) aktu.
W rozpatrywanej sprawie, sam fakt wyboru skarżącej na członka Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w T. i przyjęcia przez skarżącą wynikających z tego tytułu praw i obowiązków oraz złożony w trybie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. wniosek zobowiązywał organ do podjęcia zaskarżonego zarządzenia (por. art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym – t.j. z 2016 r. poz. 1310 ze zm., w związku z art. 5 ust. 6 u.o.p.d.g.). O ile organ znałby treść art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. oraz konsekwencje wynikające z faktu, że dyrektor gminnej jednostki organizacyjnej narusza ich treść, winien bezzwłocznie zwrócić na to uwagę i poinformować o obowiązujących w tym zakresie przepisach zważywszy na postanowienia ustawy z 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1826) oraz ustawy z 28 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.), a także ustawy z 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 1016 r. poz. 21, 996 i 1250).
Okres jednego miesiąca na wydanie przez organ wykonawczy gminy zarządzenia, na podstawie art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., nie ma charakteru terminu prawa materialnego (prekluzyjnego) i nawet po jego upływie nie wygasa kompetencja do wydania takiego zarządzenia, o ile oczywiście będą ku temu podstawy. Sąd w tej sprawie przychyla się do stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyroku z 19 października 2006 r., II SA/Sz 385/06, opowiedział się za instrukcyjnym charakterem owego terminu. Gdyby termin, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. miał charakter materialnoprawny, to wówczas norma prawna zawarta w tym przepisie (lub ewentualnie w innych przepisach) musiałaby wprost wskazywać na pozbawienie kompetencji wójta do wydawania zarządzenia o odwołaniu kierownika gminnej jednostki organizacyjnej po upływie takiego terminu, ale przepisu takiego nie ma (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 grudnia 2016 r., III SA/Kr 1142/16).
Przykładowo przepisem wprowadzającym termin materialnoprawny do prowadzenia postępowania i wydania aktu nadzoru jest art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., ale charakter tego terminu wynika wprost z treści wymienionych przepisów. W polskim systemie prawnym nie ma domniemania materialnoprawnego charakteru terminów prowadzenia postępowań o charakterze administracyjnym lub zbliżonym do administracyjnego.
W niniejszej sprawie pewnym uchybieniem był brak pouczenia skarżącej o ewentualnym trybie zaskarżenia zarządzenia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale to uchybienie nie ma istotniejszego znaczenia, bowiem zarządzenie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skierowanym przez skarżącą do organu.
Dodatkowo nie ma znaczenia to, w jaki sposób i kiedy organ wykonawczy mógł wiedzieć już wcześniej o pełnieniu przez skarżącą funkcji członka Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w T. Przepisy u.o.p.d.g. nie przewidują wyłączenia (jak też i ograniczenia) jej stosowania w sytuacji złożenia przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej rezygnacji z pełnionej funkcji. W tym zakresie nie odsyłają również do innych ustaw szczególnych, w tym ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd (por. w szczególności uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12 i z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15), że podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma ona zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone oraz rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z przepisów u.s.g. wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są ograniczone. Pogląd, że gmina nie ma tylko jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony.
Niemniej jednak, w postępowaniu sądowoadministracyjnym w szczególnych sytuacjach w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, gmina może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady, ale ta szczególna sytuacja nie zachodzi na gruncie tej sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła G. O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego a to:
- 1) art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że wskazany tam miesięczny termin do odwołania ma charakter jedynie instrukcyjny, zaś odwołanie możliwe jest w każdym czasie również po upływie miesięcznego terminu,
- 2) art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że dla oceny prawidłowości odwołania nie ma znaczenia ustalenie kiedy organ faktycznie uzyskał informację o przyczynie odwołania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są trafne.
Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miesięczny termin w nim określony ma charakter instrukcyjny, jest zasadny. Kwestia ta zresztą była już wyjaśniona w orzecznictwie NSA – por. wyrok z 24 stycznia 2019 r., I OSK 548/17. Przepis ten stanowi: "Jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę". Tak więc charakter terminu w nim ustanowionego, wynika wprost z wykładni językowej przytoczonego przepisu. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem: "najpóźniej po upływie miesiąca od dnia" oznacza, że po upływie tej daty właściwy organ traci kompetencję odwołania ze stanowiska osoby, która naruszyła zakazy wymienione w art. 4 u.o.p.d.g.
Nie można w tej kwestii podzielić stanowiska zajętego przez WSA w Szczecinie w wyroku z 19 października 2006 r. II SA/Sz 385/06, zgodnie z którym "Wskazanie przez prawodawcę w art. 5 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności (...) miesięcznego terminu do odwołania określonej osoby przez właściwy organ należy rozumieć jako termin o charakterze instrukcyjnym, który ma motywować organ do jak najszybszego zajęcia stanowiska w sprawie. Nie oznacza to, że ewentualne przekroczenie tego terminu uniemożliwia podjęcie rozstrzygnięcia o odwołaniu albo rozwiązaniu umowy o pracę z osobą, która naruszyła jeden z zakazów wyszczególnionych w art. 4 ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji, kłóciłoby się z celem ustawy i oznaczałoby, że ewentualna zwłoka w działaniu organu skutkowałaby legalizowaniem stanów niepożądanych w życiu publicznym.", ponieważ zostało ono uzasadnione jedynie argumentami natury celowościowej, i to – w opinii składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie – nietrafnymi.
W rzeczywistości ustawodawcy chodziło o to, aby wskazane w tym przepisie sankcje były stosowane w oczywistych przypadkach naruszenia przepisów antykorupcyjnych, tzn. takich, których ustalenie nie wymaga przeprowadzenia żmudnego i długotrwałego postępowania wyjaśniającego. Przy tym należy wyraźnie podkreślić, że nie dochodzi do naruszenia miesięcznego terminu, jeżeli w dacie wydania stosownego zarządzenia trwa stan naruszenia zakazu wymienionego w art. 4 u.o.p.d.g. Jeżeli zatem funkcjonariusz narusza przepisy antykorupcyjne w dacie odwołania, to organ dokona odwołania z zachowaniem terminu z art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g.
Jednocześnie, przyjęta w niniejszym orzeczeniu interpretacja znajduje potwierdzenie w regułach wykładni celowościowej. Przyjęta przez WSA w Gliwicach znaczenie przedmiotowego terminu jako instrukcyjnego, pozwalałaby organowi odwołać ze stanowiska funkcjonariusza naruszającego zakaz wymieniony w art. 4 u.o.p.d.g. nawet po kilkudziesięciu latach, co byłoby sprzeczne z celami ustawy antykorupcyjnej. Przy takim rozumieniu przedmiotowego terminu, pracownik mógłby zostać odwołany nawet po kilkunastu latach od zaprzestania pełnienia zakazanych funkcji. Taka interpretacja prowadzi do akceptowania stanu daleko idącej niepewności prawnej i jest niezgodna z wykładnią celowościową. Cel ustawy antykorupcyjnej to zapobieganie wykorzystywania stanowiska do zapewniania w sposób nieuprawniony sobie lub innym osobom korzyści. Nie jest to regulacja o charakterze karnym, odwołanie ze stanowiska nie jest karą za złamanie zakazów, ale ma zapewnić transparentność przy pełnieniu funkcji publicznej. Dolegliwość związana z odwołaniem występuje tylko przy okazji.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Wójt Gminy K. wydając zarządzenie z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. G. O. uchybił terminowi określonemu w art. 5 ust. 2 u.o.p.d.g., co oznacza, że nie miał on w tym dniu podstawy prawnej do wydania tego aktu. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z akt sprawy, w dodatku została ona potwierdzona przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, cyt.: "W dniu 22 maja 2014 r. skarżąca została wybrana na członka Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w T. na 4 letnią kadencję. Wójt J. M. wiedział o tym fakcie już w dniu wyboru". Oczywistym więc jest, że miesięczny termin do odwołania G. O. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. zaczął biec 23 maja 2014 r.
Z tych względów należało przyjąć, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P. na podstawie art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.