Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 837/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 719/15, uwzględnił skargę Gminy Miasta [...] na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Przedstawiając w uzasadnieniu tegoż wyroku stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1997 r., zwaną dalej "decyzją dotychczasową", na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", stwierdził nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, nieodpłatnie na własność działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wystąpili B. W. i A. W. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdził jej nieważność w zakresie obejmującym części powyżej opisanych działek – stanowiących obecnie działki nr [...], zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie.

W jej uzasadnieniu przedstawił zmiany w zakresie numeracji działek przejętych na własność Gminy [...] decyzją dotychczasową, a następnie ustalenia, z których wynika, że ich własność Skarb Państwa uzyskał na mocy aktu notarialnego z [...] marca 1985 r. Dalej wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...], stwierdził nabycie przez M. W. i W. W. (rodziców wnioskodawców) z mocy prawa, w trybie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), własności działek nr [...] i [...], z dniem [...] listopada 1971 r. Jak podał organ skutek uwłaszczenia rolników następuje z mocą wsteczną, co oznacza, że na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) Skarb Państwa nie był właścicielem ujętych wyżej działek. Na tej podstawie uznał, iż decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co do pozostałych działek przyjął brak wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na skutek wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja utrzymująca w mocy opisane powyżej rozstrzygnięcie.

W jej uzasadnieniu przedstawiono ustalenia i rozważania zbieżne z tymi, które ujawniono w motywach poprzedniej decyzji. W ocenie Ministra nabycie ipso iure własności przez poprzedników prawnych wnioskodawców wymienionych wyżej działek w trybie uwłaszczenia na wskazanej wyżej podstawie prawnej wykluczało ich komunalizację. Natomiast w pozostałym zakresie nie wykazali oni interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności, bo generalnie interes prawny w takim postępowaniu jak niniejsze ma właściwa gmina, Skarb Państwa oraz osoby, które wykażą przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wnioskodawcy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających ich prawo do pozostałych działek, zwłaszcza że postępowanie o ich zasiedzenie nie zostało zakończone. Zatem częściowe stwierdzenie nieważności i częściowe umorzenie postępowania uznał za zasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję ostateczną wniosła Gmina [...], zarzucając jej naruszenie: art. 1 pkt 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że zaistniała w sprawie okoliczność wyłączająca działki nr [...] i [...] z komunalizacji, choć brak jest podstaw, by podważać stan prawny nieruchomości, który był ujawniony w księdze wieczystej na dzień 27 maja 1990 r., nadto art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie skutku umowy sprzedaży tych działek z dnia [...] grudnia 1985 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa a ujawnionymi w księdze wieczystej ich współwłaścicielami, jak też art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, art. 76 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez zarzucenie rażącego naruszenia prawa decyzji dotychczasowej w zakresie ustalenia, kto był właścicielem nieruchomości komunalizowanej na dzień 27 maja 1990 r., podczas gdy Wojewoda [...] był związany istniejącym wpisem w księdze wieczystej oraz dokumentem urzędowym w postaci aktu notarialnego sprzedaży, wreszcie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 140 K.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek rzeczowego ustosunkowania się do argumentacji Gminy Miasto [...] zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co powinno być składnikiem decyzji wydawanej w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia.

Skarżąca nie zgadzała się ze stanowiskiem organu, że na mocy powyższego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Państwo W. stali się z mocy prawa w dniu [...] listopada 1971 r. właścicielami działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a informacja powyższa dowodzi, że w dniu 27 maja 1990 r. - tj. w dniu uwłaszczenia Gminy - istniała okoliczność wyłączająca te działki z komunalizacji. Dowodziła braku konkurencji pomiędzy tym postanowieniem a umową z dnia [...] grudnia 1985 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przywołując reguły orzekania w sprawach nieważnościowych, doszedł do przekonania, że organ ich nie uwzględnił. Powołał się bowiem na przywołane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego w [...] stwierdzające nabycie z mocy prawa własności działek nr [...] i [...] przez poprzedników prawnych wnioskodawców, nie bacząc że umową z dnia [...] grudnia 1985 r. Skarb Państwa nabył je od wpisanych wówczas do ksiąg wieczystych współwłaścicieli – S. M., J. M. i E. M. W ocenie Sądu meriti postanowienie to nie dyskredytuje owej umowy. Potwierdza nabycie własności na dzień [...] listopada 1971 r., natomiast umowa zawarta została później. Nie niweczy zatem nabycia własności przez Skarb Państwa, co jest warunkiem komunalizacji. Ewentualne zaś jej zasiedzenie jest zdarzeniem przyszłym. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Od tegoż orzeczenia wniesiono dwie skargi kasacyjne:

w pierwszej – B. W. - zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., pomimo zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
2. 2. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez naruszenie tych zasad procedury administracyjnej w stopniu rażącym,
3. 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r.,
4. 4. art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, jak również art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, domagano się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W kasacji A. W. zarzucono naruszenie:

1. 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
2. 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § (bez wskazania numeru tej jednostki redakcyjnej) lit. c P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym dla ustalenia stanu prawnego mienia, którego dotyczy postępowanie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,
3. 3. art. 5 i art. 18 ustawy z dnia 1990 r. (bez bliższego określenia daty) Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że nabycie nieruchomości przez osobę fizyczną z mocy prawa z dniem [...] listopada 1971 r. nie stanowi przeszkody w komunalizacji,
4. 4. art. 3 w związku z art. 145 § (bez wskazania numeru tej jednostki reakcyjnej) lit. a i c P.p.s.a. poprzez przekroczenie kognicji sądów administracyjnych i rozstrzyganie kwestii własności nieruchomości.

Na tych podstawach postulowano uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniach obu kasacji te zarzuty rozwinięto, dowodząc przede wszystkim niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, przejawiającego się w błędnym przyjęciu, że decyzja dotychczasowa nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, nadto brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pogląd ten motywowano w szczególności przysługującym osobom fizycznym prawem własności przedmiotowej nieruchomości, co sprzeciwiało się jej komunalizacji. W skardze kasacyjnej A. W. podniesiono nadto wzruszalność domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Odpowiadając na skargi kasacyjne, Gmina [...] wniosła o ich oddalenie, popierając argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonego wyroku, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku, gdyż ujawnione w nich podstawy kasacyjne i eksponowane zarzuty okazały się chybione.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono, jak też nie stwierdzono powodów skutkujących odrzuceniem skargi czy umorzeniem postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej B. W. wskazuje na niezrozumienie przez jej autora postępowania nieważnościowego i decyzji, jakie podlegają kontroli legalności w tej sprawie. Tymczasem Sąd meriti wyjaśnił w motywach zaskarżonego wyroku zasady, kierunek i skutki tegoż postępowania, a przede wszystkim to, jaka decyzja jest przedmiotem skargi i tejże kontroli. W postępowaniu tym nie podlega badaniu meritum sprawy zakończonej decyzją dotychczasową (z [...] sierpnia 1997 r.), a więc tu materia komunalizacji, a tylko ewentualne jej (istotne) wady. Ocena zgodności z prawem dokonana przez Sąd I instancji w tej sprawie nie obejmuje więc decyzji dotychczasowej, a decyzję ją badającą - zapadłą w postępowaniu nadzwyczajnym. Mimo tego kasacja tej strony wyraźnie eksponuje wady wyłącznie decyzji z [...] sierpnia 1997 r. A przecież Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności, czego domaga się autor tej kasacji eksponując naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bo nie jest to decyzja zaskarżona w tej sprawie, jak twierdzi.

Sąd administracyjny nie zastępuje wszak organu administracyjnego (przynajmniej co do zasady). Nie mógł więc naruszyć art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę legalności tej właśnie decyzji, pomijając już nawet brak jakichkolwiek okoliczności uzasadniających taką konkluzję. Godzi się przypomnieć, że przepis ten stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z (nieistotnym tu) zastrzeżeniem art. 57a. Wyraża zasadę działania sądu administracyjnego I instancji z urzędu, czyli zobowiązuje do dokonania oceny legalności kwestionowanego aktu (czy też innego wydanego w granicach sprawy) mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Może więc (a nawet powinien) uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie precyzuje, w jakim aspekcie przepis ten został naruszony. W szczególności nie podnosi, jakie jeszcze okoliczności faktyczne, środki dowodowe, czy regulacje prawne Sąd meriti winien wziąć pod uwagę, a co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, bo tylko wówczas zarzut ten mógłby być skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w wyrokach z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2455/16, z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1473/15 (CBOSA), stwierdził że normę z art. 134 § 1 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, albo gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy.

Wykładając tę normę wskazuje się, iż nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To zaś, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 227/17, CBOSA). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego te tezy podziela, nie dostrzegając podstaw do akceptacji zarzutów kasacji w tym przedmiocie w tej sprawie. Stan faktyczny został bowiem ustalony na podstawie akt sprawy, przy uwzględnieniu całokształtu materiału, bez wkroczenia na grunt innych środków dowodowych.

Poza tym wadliwe ustalenia faktyczne można kwestionować w drodze wytyku naruszenia odpowiedniego przepisu P.p.s.a. w związku z właściwym przepisem K.p.a. Przebieg postępowania, w jakim zapadła decyzja dotychczasowa został przez Sąd Wojewódzki oceniony, a tym wytykiem wyniku tej oceny niepodobna podważać. Została ona w sposób przepisany prawem przedstawiona w motywach zaskarżonego wyroku, które spełniają wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Poza tym na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu należy więc połączyć z innymi przepisami rzekomo uchybionymi, czego w rozpoznawanej kasacji nie uczyniono, a skojarzono go z uchybieniem art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w niezrozumiały sposób. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. np. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd ten przyjął.

Powiązanie zarzutu naruszenia z wymienionymi w kasacji przepisami nie nadaje się do obrony, gdyż po pierwsze Sąd meriti nie naruszył ogólnego przepisu kompetencyjnego art. 1 P.p.s.a., bowiem nie wykroczył poza swą właściwość ani poza granice procedury. Dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zaś to czy uczynił to prawidłowo, nie może być podważone zarzutem naruszenia tego przepisu. Po wtóre art. 3 § 2 P.p.s.a. został przywołany w kasacji bez wskazania dalszych jego jednostek redakcyjnych, co nie spełnia wymogu prawidłowego sformułowania skargi kasacyjnej. W orzecznictwie od dawna utrwalony jest pogląd, wedle którego Sąd II instancji nie jest uprawniony do nadawania treści kasacjom, które nie zostały dostatecznie jasno sprecyzowane. Ten stan rzeczy zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny do głębszej analizy zarzutu naruszenia tego przepisu. Dość stwierdzić, że zawarte w tych przepisach unormowania nie mogą stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzut naruszenia przepisu wskazanego w ramach tego wytyku kasacyjnego okazał się nietrafny. Jeśli zaś chodzi o uchybienia przepisom art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., to trzeba stwierdzić, że również ten wytyk nie został poprawnie sformułowany, gdyż oczywistym jest, że przepisów tej ustawy sądy administracyjne nie stosują. Przepisy procesowe w zasadzie wyczerpująco zostały ujęte w P.p.s.a. Zatem co najwyżej należało je powiązać z odpowiednimi przepisami tej ustawy, dowodząc pominięcia przez Sąd meriti ich naruszenia przez organ. Poza tym odnośnie art. 77 nie ujawniono, jakich jednostek redakcyjnych on dotyczy. Zwalnia to od szerszych wywodów w tej materii. Niemniej jednak badając całokształt podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów w ramach tej podstawy, a to stosownie do uchwały całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko Sądu meriti, iż wydając zaskarżoną decyzję organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia, bowiem zebrał potrzebne ku temu dowody, których wiarygodność właściwie ocenił, a na tej podstawie poczynił trafne ustalenia faktyczne.

Ani zasada praworządności sformułowana w art. 6 K.p.a., ani zasada prawdy obiektywnej sprecyzowana w art. 7 K.p.a., ani wreszcie reguły oceny wiarygodności dowodów z art. 80 K.p.a., nie doznały więc uszczerbku. Z tych powodów, pomijając już nawet niewykazanie możliwości istotnego wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy, skarga kasacyjna B. W., w obrębie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie mogła odnieść skutku. Natomiast wytyk uchybienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który jest zwykle kwalifikowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego, zostanie omówiony poniżej.

Skarga kasacyjna A. W. również daleka jest od doskonałości. Przede wszystkim nie precyzje ani podstawy kasacyjnej ani formy naruszenia ujawnionych w niej przepisów. W zakresie podstawy uchybień formalnych trzeba zwrócić także uwagę na brak wskazania, jak również i wykazania, czy i dlaczego zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem kwestia ta jest jedną z przesłanek przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zatem jej omówienie jest wymogiem prawidłowości podstawy kasacyjnej, stąd brak ten stanowi ważną konstrukcyjną wadę rozpoznawanego środka. Wszystkie zarzuty dotyczące tej materii krążyły wokół przepisu, który został określony jako "art. 145 § lit c", bądź "art. 145 § lit a i lit c" P.p.s.a. Takiego wszak przepisu w ustawie procesowej brak. Jest to zapewne wynikiem niestaranności jej autora, niemniej jednak nie pozwala na głębszą ocenę tych zarzutów. Pomijając już kwestię uwypuklenia wynikowego przepisu, który nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego rodzaju przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych norm, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że skarga zasługuje na uwzględnienie, to nie można mu zarzucić naruszenia art. 145, w odpowiedniej jednostce redakcyjnej, P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2011 r., sygn. I OSK 1499/10; z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 2409/14; z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1084/14, publ. j.w.). Naruszenie tego rodzaju przepisów, jak omawiany jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 638/14, publ.

CBOSA). Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji dokonując wadliwej oceny legalności, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia, a więc mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r., sygn. FSK 6/04, LEX nr 129933; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12, publ. CBOSA). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - powołano przepisy K.p.a. wyżej opisane, które muszą spotkać się z identyczną oceną, jak w przypadku poprzednio omówionej skargi kasacyjnej.

Należy tylko dodać, że także art. 8 K.p.a. wyrażający zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, jak i art. 77 § 1 K.p.a. formułujący zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału, jak reszcie art. 107 § 3 K.p.a., który reguluje elementy uzasadnienia decyzji, nie doznały uszczerbku, bo zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż postępowanie administracyjne oceniane na tym gruncie było przeprowadzone prawidłowo. Skarżący kasacyjnie nie wykazał konieczności uzupełnienia materiału o inne dowody, jak też istotnych wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wreszcie naruszenia i ewentualnego wpływu na wynik sprawy zasady z art. 8 K.p.a. Trzeba wszak przypomnieć, że uchybienia w tym obrębie skutkują wzruszeniem decyzji tylko wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powiązanie zaś tego przepisu z zarzutem naruszenia art. 3 P.p.s.a. - bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej, nie wymaga szczegółowych rozważań, poza wyżej przytoczonymi. Tak więc wytyki formalne tej kasacji okazały się również chybione.

Przechodząc do podstawy naruszenia prawa materialnego, trzeba w pierwszej kolejności odeprzeć zarzut naruszenia art. 5 i art. 18 ustawy, bo nie miały one w sprawie zastosowania. Co prawda ze względu na podstawę decyzji dotychczasowej oczywistym jest pewien ich związek z decyzjami zapadłymi w tej sprawie, jednak przesłanki w nich zawarte nie podlegały tu badaniu w sensie uzasadniającym uczynienie z ich naruszenia samodzielnego zarzutu kasacyjnego. Poza tym powołano je bez określenia jednostek redakcyjnych. Analizując natomiast zarzut ich naruszenia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. trzeba stwierdzić, że prawidłowy jest pogląd, wedle którego decyzja dotychczasowa nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Została ona wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, wedle którego - jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Nabycie własności w tym trybie następowało z mocy prawa, co potwierdzała decyzja wojewody. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 432/16 (CBOSA), w świetle art. 5 ust. 1 ustawy, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było ono własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby należało do podmiotów wymienionych w art. 5 ust.

1. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego (rzeczowego) do nieruchomości. Jak niewadliwie ustalił to Sąd I instancji w dacie komunalizacji przedmiotowe mienie stanowiło własność Skarbu Państwa, bo ta okoliczność wynikała z treści właściwej księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej ma charakter wpisu jawnego, przesądzającego o stanie prawnym nieruchomości, choć w zakresie prawa własności ma charakter deklaratoryjny. Po myśli art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oznacza to, że prawo jawne w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Oczywiście domniemanie to jest wzruszalne i może być obalone w zasadzie w każdym postępowaniu, co najmniej przesłankowo, lecz nie dotyczy to postępowania administracyjnego. Przeto skoro na dzień komunalizacji istniał wpis Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości, to niepodobna twierdzić inaczej w zakresie tego prawa. Rzecz jasna uwłaszczenie w trybie ustawy z 26 października 1971 r. następuje również, jak komunalizacja, ex lege i to na dzień [...] listopada 1971 r., a więc wcześniej, jednakowoż nie oznacza to automatycznej zmiany właściciela i to na przyszłość, jak też nie usuwa automatycznie wpisu własności w księdze wieczystej, w tym na dzień komunalizacji, i jego skutków. Zwłaszcza, jak w tej sprawie, gdy nastąpiło to po dacie przejścia tego prawa ex lege na rzecz Gminy [...] i wydania deklaratoryjnej decyzji wojewody w tym zakresie. Jak słusznie ujął to Sąd meriti, po uwłaszczeniu mogły nastąpić różne zdarzenia prawne, mające wpływ na stan własności. W każdym razie nie uzasadnia to poglądu o rażącej wadzie wspomnianej decyzji. To są kwestie cywilistyczne, które na gruncie obecnego postępowania nie podlegają głębszej analizie. W postępowaniu nieważnościowym bada się decyzję dotychczasową w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednolity pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznaczna. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, stosowania wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis nie wywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide przykładowo: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910, z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2542/15, 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, CBOSA). Powyższe oznacza, że nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi bowiem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwłaszczenie nie ma skutku eliminującego z obrotu inne akty stanowiące podstawę wpisu prawa i samego prawa, a tylko określa nabycie własności przez określone osoby na dany dzień. Inaczej należałoby oceniać tę sytuację wówczas, gdyby odpadła podstawa wpisu własności Skarbu Państwa na dzień komunalizacji. Uwłaszczenie nie wyklucza też skutków ewentualnych późniejszych czynności prawnych, zwłaszcza gdy potwierdzono je po ich dokonaniu. Nie ma bowiem charakteru decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (ex tunc). Zwłaszcza, gdy deklaratoryjne postanowienie sądu powszechnego zapadło po komunalizacji. Zatem uwłaszczenie stwierdzone w tej sprawie nie zniweczyło skutków umowy, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Końcowo godzi się zaakcentować pogląd jednolity w praktyce (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2234/11, od którego kasacja została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2003/12 (CBOSA), że wydawane na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy decyzje administracyjne mają charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzają jedynie zaistniały ex lege skutek prawny w postaci przejścia z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Skutek ten następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Istotą tej decyzji jest potwierdzenie, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w art. 5 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy. Podobnie wypada oceniać materię uwłaszczenia. Z tych powodów zarzuty obu kasacji prezentowane w ramach tej podstawy okazały się więc też niezasadne.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

1. - ---------------------- 14